تحلیل سیاست انحصار دولتی در مدیریت بحران اقتصادی در ایران (جنگ جهانی دوم): 1320 تا 1325

مقدمه

ایران در خلال جنگ جهانی دوم، به‌دنبال اشغال توسط متفقین، به‌طور مستقیم درگیر جنگ شد؛ بااین‌حال، رویارویی اصلی در ایران بیشتر در قالب مشکلات معیشتی، بحران تأمین نیازهای اساسی و تنش‌های سیاسی و اقتصادی نمود یافت. بارزترین تأثیر جنگ در جهان و به‌طور اخص در ایران در مسئلۀ اقتصاد است، ساموئلسن (Paul A. Samuelson)، اقتصاددان برجستۀ آمریکایی و برندۀ جایزۀ نوبل، با تشبیه جنگ به یک بازی قمار، استدلال می‌کند که «حتی پیروزمندان نیز بخشی از ثروت و رفاه اقتصادی خود را در جنگ از دست می‌دهند» (ساموئلسن، 1397، ج. 2/762). این دیدگاه به‌خوبی گویای اهمیت نقش اقتصاد و تأثیر نتایج جنگ بر آن است.

 تحلیل سازوکارهای مدیریت بحران‌های اقتصادی، نقش سیاست‌گذاری‌های دولتی به‌عنوان عاملی کلیدی در تشدید یا تعدیل بحران از موضوع‌های بسیار مهم پژوهشی است. اثربخشی مداخله‌های دولت در وضعیت بحرانی تابعی از دقت در طراحی و اجرای سیاست‌هاست؛ به‌گونه‌ای که اقدام‌های نابجا می‌تواند به‌جای مهار بحران، به تعمیق آن بینجامد، و نتیجه عکس داشته باشد و بر روند مدیریت بحران، نه‌تنها هیچ تأثیری نداشته باشد، بلکه بر بحرانی‌تر شدن اوضاع اقتصادی بیفزاید. مطالعۀ تجربۀ تاریخی دولت‌ها در مواجهه با بحران‌های گسترده، ازجمله دوران جنگ جهانی دوم، اهمیت ویژه‌ای در ادبیات اقتصادی دارد. در این دوره، دولت‌ها با به‌کارگیری ابزارهای متنوعی ازجمله نظام جیره‌بندی کالاهای اساسی، اصلاحات مالیاتی، انتشار پول بدون پشتوانه و ایجاد انحصار دولتی تلاش کردند بر مشکلات اقتصادی فائق آیند.

این پژوهش با تمرکز بر سیاست انحصار بازرگانی دولتی به‌عنوان مصداقی بارز از مداخلۀ کامل دولت در عرصۀ اقتصاد، در پی ارزیابی کارآمدی این سازوکار در مدیریت بحران اقتصادی دوران جنگ است. انتخاب این محور پژوهشی ازآن‌روست که انحصار دولتی نشان‌دهندۀ اوج مداخلۀ دولت هم در سطح سیاست‌گذاری کلان و هم در سطح اجرای مستقیم فعالیت‌های اقتصادی است و اینکه این انحصار و دخالت مستقیم دولت چقدر توانست بر مهار و مدیریت بحران اقتصادی کارساز باشد، پدیده‌ای که دولت‌ها با دست یازیدن به آن، پیامدهای مثبت و منفی بر روند توسعۀ اقتصاد داشته است؛ ازاین‌رو دغدغۀ اصلی این پژوهش ضمن ‌پرداختن به ارزیابی کارآمدی این سیاست، بر این سؤال استوار است: عملکرد سیاست انحصار دولتی در مدیریت بحران اقتصادی ایران (۱۳۲۰–۱۳۲۵) چگونه بوده است؟

فرضیه مورد ادعای این پژوهش بر این است که سیاست انحصار دولتی، نه‌تنها در مدیریت بحران اقتصادی ناکارآمد بود، بلکه با گسترش رانت، فساد اداری و تشدید کمبود کالاهای اساسی، به عمیق‌تر شدن بحران انجامید. دستاوردهای این پژوهش نشان می‌دهد که سیاست انحصار دولتی با محدود کردن عرضه کالاهای اساسی، موجب رشد رانت‌جویی و ایجاد بازار سیاه و در نتیجه تورم افسارگسیخته شد این موضوع، ناتوانی دولت در تأمین نیازهای اساسی را در پی داشت.

درزمینۀ بحران اقتصادی 1320 تا 1325 و عوامل بروز آن، پژوهش‌های اندکی صورت پذیرفته و بسیار اندک است. بختیاری (1399) در پژوهشی با عنوان «ارزیابی عملکرد دولت در خرید انحصاری و تضمینی گندم در جنگ جهانی دوم (1320-1324)» پیامدهای انحصاری کردن این محصول توسط دولت را برمی‌شمرد که منجر به احتکار، قاچاق و سَلَف‌خَری شد و در نتیجه این سیاست نتوانست بحران گندم را تسهیل کند؛ بلکه بر بحرانی شدن آن نیز افزود. در پژوهش ذکرشده، بررسی روند قیمت گندم و توجه بیشتر به رویکرد کمی در کنار تحلیل اسناد تاریخی احساس می‌شود، در پژوهش حاضر، یعنی بررسی سیاست انحصار دولتی در مدیریت بحران اقتصادی با رویکرد کمی و آوردن ارقام درزمینۀ کالاهای اساسی، تأثیر انحصار را در تورم به‌خوبی نشان می‌دهد و این نقطه‌قوت پژوهش است. در پژوهش دیگری منصوری و حسن‌زاده (1399) در همین دوره با تمرکز بر یکی از اقلام اساسی، به مطالعۀ موردی اقلام صورت‌پذیرفته با عنوان «بررسی اقدامات دولت‌های ایران در بحران قند و شکر در ایران بین سال‌های 1320 تا 1325» پرداختند. این مقاله با ارائه اقدام‌های انجام‌گرفته در رفع کمبود قند و شکر، سیر تحول این کالا و تأثیر این اقدام‌ها را با ارائۀ قیمت کالا در سال‌های مدنظر به‌خوبی نشان داده است. منصوری و نوروزی (1403) نیز به‌مانند مقالۀ پیشین، با تمرکز بر یکی دیگر از اقلام اساسی، در پژوهشی با عنوان «بحران چای در ایران مقارن جنگ جهانی دوم (1320 تا 1325)» به بررسی کمبود چای به‌عنوان یکی از کالاهای اساسی پرداخته است و انحصار دولتی را به‌عنوان عامل کمبود و بحران در کالای ذکرشده نشان داده است. تاکنون پژوهشی در باب بررسی و تحلیل سیاست‌های اتخاذشدۀ دولت‌ها برای مدیریت و مهار بحران اقتصادی انجام نگرفته است. مطالعۀ انحصار دولتی به‌عنوان راهکاری مدیریتی، اهمیت و نوآوری این پژوهش را نشان می‌دهد؛ راهکاری که در سیاست‌های اقتصادی نظیر کنترل قیمت‌ها و مهار تورم و نیز در ضرورت‌های اجتماعی مانند توزیع عادلانه کالاهای اساسی، برای مدیریت بحران اقتصادی ایران در سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۵ به کار گرفته شد. این پژوهش گامی مهم برای شناخت اقدام دولت‌ها و میزان کارایی آنان در بحران اقتصادی برداشته است.

1- انحصار دولتی

انحصار دولتی به‌عنوان شیوه‌ای از مداخلۀ کامل دولت در بازار شناخته می‌شود که پیامدهای ساختاری مهمی بر کارکردهای اقتصادی دارد. انحصار در واقع ایجاد یا وجود مانع در تجارت است، ازنظر اقتصاددانان، موانع تجاری زمینه‌ساز ایجاد رانت در اقتصاد و افزایش میزان فساد است. این موضوع با افزایش نقش تصدی‌گری و انحصاری دولت در فعالیت‌هایی مانند صدور مجوزها و امتیازهای لازم برای فعالیت تجاری همراه است؛ در نتیجۀ چنین بستری ضمن افزایش قدرت و انحصار دولت، فساد نیز افزایش پیدا می‌کند. در اصل، رانت را زاییدۀ انحصار می‌دانند؛ بنابراین مهم‌ترین عامل در بحث رانت و رشد آن، بررسی و مطالعۀ انحصار است (کاکویی دینکی، 1400، ص. 18). خود جامعه و مردم نیز در ایجاد زمینۀ رشد رانت، اثرگذار و تأثیرپذیرند. ازنظر جامعه‌شناسی اقتصادی، دو اصطلاح به نام هک‌شدگی (Embeddedness) و اتمی شدن (Atomization) وجود دارد (گرانووتر و سوئدبرگ، 1397، ص. 36-39). مفهوم «هک‌شدگی» در جامعه‌شناسی اقتصادی به رابطۀ دوسویه بین نظام اقتصادی و ساختارهای اجتماعی اشاره دارد. این نظریه بیان می‌کند که فعالیت‌های اقتصادی در بستر روابط سیاسی، اجتماعی و فرهنگی جامعه شکل می‌گیرد و متقابلاً بر آن‌ها تأثیر می‌گذارد. در واقع هک‌شدگی پیوند فرایند اقتصاد با فرایند سیاسی، اجتماعی، مذهبی و... است. اتمی شدن به فرایندی اشاره دارد که این پیوند بین اقتصاد و سایر ارکان ایجاد نمی‌شود و هرکدام به‌صورت مجزا عمل می‌کنند. دربارۀ ایران دوره 1320-1325، نشان می‌دهد که جامعه به‌شدت تحت‌تأثیر وضعیت اقتصادی قرار گرفته بود؛ اما اقتصاد از تحولات اجتماعی تأثیر چندانی نمی‌پذیرفت. این وضعیت ناهمگون باعث شد پدیدۀ «اتمی شدن» رخ دهد؛ یعنی جامعه و اقتصاد به‌صورت جداگانه و منفعل عمل می‌کردند. این گسست ساختاری آثار مخربی بر عملکرد کلی اقتصاد و به‌دنبال آن بر وضعیت اجتماعی جامعه گذاشت.

اقتصاددانان برای بازار، دو حالت اصلی متصورند، بازار رقابتی و بازار انحصاری؛ بازار رقابتی بازاری است که عرضه و تقاضای کالا توسط چندین بنگاه اقتصادی یا بسیاری از تجار انجام می‌گیرد. در این بازار به‌دلیل وجود رقبای مختلف و تلاش برای ارائه کیفیت بهتر و نیز قیمت پایین‌تر و دستیابی به بازار بیشتر، بازار در حالت تعادل قرار دارد (شاکری، ۱۳۹5، ص. ۸۹)، آدام اسمیت (Adam Smith) نظریه‌پرداز کلاسیک اسکاتلندی وقتی نظریۀ «دست نامرئی» خود را در کتاب ثروت ملل مطرح می‌کند، کاملاً مشخص است که بازار را در حالت تعادل (رقابتی) و آرمانی متصور می‌شود که هر شخصی به‌دنبال نفع شخصی باشد، لاجرم نفع اجتماعی را هم برطرف می‌کند (اسمیت، ۱۳۸۷، ص. 2۲۳). در تحلیل ساختار بازارها از دیدگاه اقتصاد کلاسیک، پنج ویژگی اساسی برای بازار رقابتی کامل برشمرده می‌شود: همگنی کالاها، آزادی ورود و خروج به بازار، وجود تعداد زیاد بازیگران، دستیابی برابر به اطلاعات و رفتار منفعت‌طلبانه اقتصادی (گرانووتر و سوئدبرگ، ۱۳۹۷، ص. ۵۶). در مقابل، بازار انحصاری بدون این ویژگی‌هاست؛ کالاها ناهمگن‌اند، ورود و خروج محدود است، تعداد بازیگران انگشت‌شمار است و منفعت‌طلبی به‌شکل حداکثرسازی سود انحصاری ظاهر می‌شود که به‌وضوح منجر به رشد فساد و تورم می‌شود. جان لوید هانسن (Hanson John Lioyd) در تکمیل این تقسیم‌بندی، مفهوم بازار ناقص یا رقابت انحصاری را مطرح می‌کند که وضعیتی بینابین میان رقابت کامل و انحصار کامل است و در آن، وضعیت بازار در حال گذار از وضعیت رقابتی به انحصاری است (هانسن، ۱۳۵1، ص. ۱۱۷-۱۱۸). این دیدگاه سه‌گانه به‌خوبی طیف‌های مختلف ساختارهای بازار را از کاملاً رقابتی تا کاملاً انحصاری دربرمی‌گیرد.

در تحلیل ساختار اقتصادی ایران طی سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۵، دولت به‌عنوان بازیگر اصلی و بزرگ‌ترین انحصارگر در عرصۀ تجارت و اقتصاد عمل می‌کرد. در این دورۀ تاریخی، شاهد شکل‌گیری بازار کاملاً انحصاری هستیم که دولت به‌عنوان تنها گرداننده و تنظیم‌کنندۀ اصلی آن ایفای نقش می‌کرد. بررسی اسناد و منابع تاریخی این دوره نشان می‌دهد که حداقل بیست قلم کالای اساسی و راهبردی به‌طور کامل در انحصار دولت قرار داشت که ازجمله مهم‌ترین آن‌ها می‌توان به اقلامی چون برنج، قند، شکر، چای، تخم نوغان، پنبه، تریاک و خشکبار اشاره کرد. (در ادامه پژوهش لیست کامل کالاهای در دست انحصار آورده شده است) این انحصارگری گستردۀ دولت در حوزۀ تجارت و اقتصاد، پیامدهای عمیقی بر ساختار بازار، قیمت‌گذاری کالاها و الگوی توزیع منابع در کشور گذاشت و به‌عنوان یک ویژگی‌ بارز نظام اقتصادی ایران در آن مقطع تاریخی به شمار می‌رود.

 پرسش محوری این است که چه شرایطی منجر به شکل‌گیری بازار انحصاری می‌شود؟ تحلیل‌ها نشان می‌دهد یک عامل کلیدی، وضعیت ویژه و اضطراری است که در آن، سازوکارهای بازار دچار اختلال می‌شود. در چنین اوضاعی، دولت معمولاً با اتخاذ سه رویکرد مداخله‌جویانه سعی در مهار بحران دارد: نخست «مقررات‌گذاری اقتصادی» که مستلزم دخالت مستقیم در بازار و حمایت از گروه‌های خاص است؛ دوم «تأمین عمومی» که شامل تصدی‌گری دولت در تولید و توزیع کالاهای اساسی می‌شود؛ سوم «بازگشت به بازار» که به معنای کاهش تدریجی مداخله‌ها و حرکت به‌سمت خصوصی‌سازی است (گروه تحقیقات اقتصادی، 1394، ص. 40-46). دربارۀ ایران دورۀ 1320-1325، شواهد تاریخی حاکی از آن است که باوجود وضعیت بحرانی ناشی از جنگ، دولت فقط به اجرای دو گام اول (مقررات‌گذاری و تأمین عمومی) اکتفا کرد و به‌جای حرکت به‌سمت خصوصی‌سازی، بر مداخله‌های خود در اقتصاد افزود. این رویکرد منجر به دولتی‌سازی کامل اقتصاد و تشدید انحصار دولتی شد، به‌گونه‌ای که بر اساس اسناد و گزارش‌های دورۀ بررسی‌شده، شاهد حذف کامل سازوکارهای بازار و جایگزینی آن با نظام متمرکز دولتی هستیم.

پرسش اساسی دیگری که مطرح می‌شود این است که چگونه انحصار دولتی که به‌عنوان راهکاری اضطراری برای نجات بازار اعمال می‌شود -همان‌گونه که در دورۀ ۱۳۲۰-۱۳۲۵ شاهد بودیم- می‌تواند به رشد اقتصادی یا تعدیل بازار کمک کند؟ از دیدگاه اقتصاددانان، انحصار عموماً پیامدهای نامطلوبی برای مصرف‌کنندگان دارد. هانسن دو دلیل اصلی این مسئله را برمی‌شمارد: نخست آنکه تنوع و دسترسی به کالاهای تولیدشده به‌شدت کاهش می‌یابد؛ دوم اینکه انحصارگران با محدود کردن عمدی تولید، به افزایش مصنوعی قیمت‌ها دامن می‌زنند (هانسن، ۱۳۵۱، ص. ۱۲۹). این وضیعت موجب می‌شود مصرف‌کنندگان ناچار به پرداخت مبالغ بیشتری برای مقدار کمتری کالا شوند که به‌هیچ‌وجه به‌صرفۀ اقتصادی نیست. وجود انحصار موجب شد تولیدکنندگان یا مصرف‌کنندگان راهکارهایی ابداع کنند؛ مثلاً در این دوره (1320- 1325) در اثر کمبود قند، مردم کرمانشاه برای تأمین نیاز خود، از عراق شِکر را به‌صورت قاچاق وارد می‌کردند و آن را در حلب‌های بزرگ آب کرده و با استفاده از قالب تبدیل به قندی نامرغوب می‌کردند (ساکما[1]، 374/291).

2- پیشینۀ انحصار دولتی

انحصاری بودن بازرگانی منحصر به این دوره (1320 تا 1325) نیست. موضوع انحصاری کردن کالای خاص به دورۀ رضا شاه و درزمینۀ انحصار کالاهایی مثل چای، قند و شکر برمی‌گردد، از نخستین پیشینۀ عملکرد حکومت پهلوی دربارۀ انحصار، در عرصۀ اقتصاد کالایی است، هنگامی که برای تأمین هزینۀ سنگین ساخت راه‌آهن به‌دنبال راه چاره می‌گشتند. در دورۀ پنجم مجلس (1304) به پیشنهاد داور و رهنما، موضوع انحصار چای، قند و شکر در مجلس مطرح و سرانجام مجلس ششم (1306) پیشنهاد را جامۀ عمل پوشانید و با در دست داشتن تجارت و مالیات بر قند و شکر و چای، تمامی هزینۀ خط آهن ایران را تأمین کرد (سیف‌پور فاطمی، 1378، ص. 618؛ گراهام، 391، ص. 47). علت انتخاب این کالاها حجم ا واردات آن‌ها نسبت به سایر کالاها بود (منصوری و حسن‌زاده، 1399، ص. 275). هم‌زمان با بحران اقتصادی جهانی ۱۹۲۹ (۱۳۰۸)، دولت ایران با گسترش دامنۀ «قانون انحصار تجارت» تلاش کرد تا بحران اقتصادی داخلی را مهار کند. بر اساس پژوهش‌های انجام‌شده، اجرای گستردۀ این قانون در مهار پیامدهای بحران در آن مقطع زمانی مؤثر واقع شد (رستم‌نژاد نشلی و همکاران، ۱۳۹۴، ص. ۱۹).

قانون انحصار تجارت خارجی در ۲۵بهمن۱۳۰۹ و در دورۀ رضا شاه به مجلس شورای ملی تقدیم و در ۶اسفند۱۳۰۹ به تصویب رسید، در واقع به اجرای آن وجه قانونی دادند. مقرر شد در فروردین هرسال بنابر اقتضا و اوضاع، لیست اقلام انحصاری اعلام شود و هرساله نیز بر تعداد آن‌ها افزوده می‌شد، در ضمن، نکتۀ بسیار درخور توجه، خریدوفروش پروانه یا مجوز خریدوفروش کالای انحصاری توسط دولت به تجار بود. شایان ذکر است که در آیین‌نامه حق صادر کردن کالای ایرانی به‌طور کامل در اختیار دولت قرار گرفت و آن حق انحصاری را به شخص یا بنگاه خاصی می‌فروخت (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 251/9، 13)، حتی صدور کالاهایی که در انحصار دولت قرار نداشت نیز باید توسط دولت و بر اساس قوانین و مقررات وارد می‌شد.

3- تحلیل انحصار دولتی درزمینۀ تأمین ضرورت‌های اجتماعی و سیاست‌های اقتصادی

اقتصاد و جامعه دو روی یک سکه‌اند که پیوندی ناگسستنی با یکدیگر دارند و همواره بر هم تأثیر متقابل می‌گذارند. در این چارچوب، برخی سیاست‌های اقتصادی با هدف پاسخ‌گویی به ضرورت‌های اجتماعی و رفع نیازهای اساسی جامعه طراحی می‌شوند؛ ازجمله تأمین کالاهای حیاتی و توزیع عادلانۀ آن‌ها میان آحاد مردم. همان‌گونه که در مباحث پیشین اشاره شد، در این دورۀ (۱۳۲۰-۱۳۲۵)، دولت با اتخاذ سیاست انحصار بازرگانی، مدعی بود که هدف اصلی‌اش کمک به تأمین کالاهای اساسی برای مردم و توزیع منصفانۀ این کالاها به‌عنوان یک ضرورت اجتماعی است.

سیاست انحصار بازرگانی دولتی که نخستین بار در سال ۱۳۰۴ با تمرکز بر سه کالای چای، قند و شکر آغاز شده بود، طی فرایندی تدریجی تا سال ۱۳۲۰ توسعه یافت و دامنۀ آن به کالاهای گوناگون دیگری گسترش پیدا کرد. در مرداد۱۳۲۰، دولت با تصویب آیین‌نامۀ جدید انحصار بازرگانی در مجلس، تمامی واردات و صادرات محصولات طبیعی و صنعتی را تحت نظارت گرفت. بر اساس مادۀ یک این آیین‌نامه، تمامی حقوق تجارت خارجی شامل تعیین حجم، شرایط و مجوزهای واردات و صادرات، به‌طور انحصاری در اختیار دولت قرار گرفت (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 254 و 255/1). اسناد تاریخی نشان می‌دهد که فهرست کالاهای تحت انحصار دولت در این دوره به حداقل بیست قلم کالای اساسی و راهبردی رسید که ازجمله می‌توان به نمونه‌های زیر اشاره کرد:

• کالاهای کشاورزی: برنج، پنبه، تخم نوغان، خشکبار؛
• کالاهای صنعتی: کبریت، کاغذ سیگار، اتومبیل و قطعات یدکی؛
• کالاهای مصرفی: چای، قند و شکر، پارچه‌های پنبه‌ای؛
• کالاهای خاص:تریاک، نوشابه‌های الکلی، برگ بازی.

(مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 244-248، 258/9، 29)

دولت با انحصاری کردن، علاوه‌بر درآمدزایی، بر قیمت آن کالاها نیز نظارت داشت. این سازوکار نظارت بر قیمت تا پیش‌‌از اشغال ایران توسط متفقین و آغاز جنگ جهانی دوم، تأثیر محسوسی بر بازار نداشت؛ اما با شروع جنگ و اشغال کشور در سال 1320، حضور نیروهای متفقین و افزایش تقاضا، کمبود شدید کالاهای اساسی و ترس مردم از قحطی و میلی که به ذخیرۀ کالاهای اساسی داشتند، منجر به التهاب بازار این نوع کالاها شد. حال آنچه در اینجا مهم است و می‌توان بررسی کرد، بازتاب پیامد انحصار تجاری در منابع مختلف ایران بین سال‌ها 1320 تا 1325 و اثرات آن بر ضرورت‌های اجتماعی مانند جامعه و عموم مردم و حتی قشر خاصی مانند تجار و یا صاحب کارخانه‌هاست.

مجلۀ نامه اتاق بازرگانی که یکی از مجله‌های تاریخی درزمینۀ مباحث اقتصاد است در خرداد سال 1321 طی مقاله‌ای دربارۀ انحصاری کردن، عمل دولت را در این زمینه نقد کرد «انحصار دولتی عبارت است از اینکه دولت خریدوفروش کالاهای خاص را به دست می‌گرفت و یا اینکه تجار در جواز انحصار یا پروانه خریدوفروش، آن را از دولت خریداری می‌کردند؛ بنابراین در این عرصه مانند بازرگانی آزاد، خریدوفروش آزاد کالا وجود ندارد و صاحب انحصار برحسب تقاضا، نرخ کالای خود را زیاد یا کم می‌نماید؛ بنابراین نرخ کالا را خود صاحب انحصار تعیین می‌کند و بدین ترتیب سود تضمین‌شده‌ای را به دست می‌آورد» -این همان حاکم بودن بازار انحصاری در ایران آن دوره محسوب می‌شود- «این مجله در ادامه، دیدگاه‌های اقتصاددانان را در این حیطه موضوعی می‌آورد، بعضی از صاحب‌نظران اقتصاد عقیده دارند که انحصار موجب افزایش قیمت کالا می‌شود؛ زیرا صاحب انحصار به میل خود نرخی را تعیین می‌کند که سنگین‌تر از نرخ عادی است. عدۀ کمی از اقتصاددان‌ها نیز برعکس، نظریۀ قبلی را قبول دارند که البته نظر این عدۀ آخر هم به زیان مصرف‌کنندگان تمام می‌شود؛ چون درصورتی‌که قیمت کم باشد تقاضای مشتریان زیاد می‌شود و تقاضای زیاد منجر به گرانی می‌شود. دربارۀ اجرای قانون انحصاری کردن کالاها، بزرگان علم اقتصاد چون شارل ژید (Charles Gide) معتقدند این قانون در وضعیت بحرانی و برای بهبود اوضاع به اجرا گذاشته می‌شود. وی می‌گوید: «منظور اصلی در انحصار، آن است که در مواقع سختی و گرانی، بیشتر رعایت حال فقرا و کارگران شود و باید توانایی خرید اشخاص را در نظر گرفت» (مجلۀ نامۀ اقتصاد و بازرگانی، 1322، ش. 3/70-71). در واقع انحصاری کردن بازار یعنی حق تجارت را به یک عدۀ خاص دادن و از بین رفتن «بازار رقابت» بود. در این دوره دولت بیشترین چتر خود را بر اقتصاد گستراند که به طریقی به گفتۀ همین روزنامۀ اقتصادی، اجرای انحصار در زمان بحران، برای ارائه خدمات یا امر تسهیل در دسترسی و توزیع عادلانه کالاهای اساسی صورت می‌پذیرد؛ ولی عملکرد دولت در این زمینه بسیار نامناسب بود که نه‌تنها موجب بهتر شدن اوضاع نشد، بلکه به وخیم‌تر شدن آن، توزیع نامناسب اقلام اساسی بین مردم، کاهش قدرت خرید آنان و در نتیجه ایجاد فقر و کمبود کالا در بین مردم انجامید.

در مطالعۀ اسناد، شکوائیه‌های مختلفی از زیان کارخانه‌ها از انحصار دولتی بر بخش‌های مختلف دیده می‌شود. حتی دولت طی آئین‌نامه‌ای این انحصار را نه‌تنها مشمول کالاهای وارداتی دانست، بلکه کارخانه‌هایی که کالای انحصاری تولید می‌کردند نیز کالایشان در انحصار دولت قرار می‌گرفت (ساکما، 020517/240). در مطلبی تحت عنوان «شهر صنعتی اصفهان احتیاج به کمک دارد» که در روزنامۀ ستاره منتشر شده، نویسنده انحصار دولتی را عامل ایجاد مشکلات عدیده برای کارخانه‌های اصفهان به‌ویژه صنایع پشمی می‌داند (روزنامۀ ستاره، 1323، ص. 3)؛ چنانچه توضیح می‌دهد: «همین که اوضاع دستخوش تغییرات غیرعادی گردید اولین لطمه که به این مؤسسات وارد آمد گرانی و کمیابی مواد خام داخلی و اجناس و ادوات خارجی از قبیل رنگ و مواد شیمیایی و اسباب یدکی ماشین‌آلات و غیره بود. در همین موقع متأسفانه بجای آنکه دولت مانند سایر ممالک دنیا به نام نگاهداری این قبیل کارخانجات از بذل هرگونه کمک و مساعدتی دریغ ننماید برعکس تا صدی پنجاه بر قیمت اجناس انحصاری اضافه کرده و حتی بر مشکلات طاقت‌فرسا در مورد تحصیل پروانه و غیره افزود» (ساکما، 066611/310، برگ 234). همان‌طور که در جدول کالاهای در انحصار دولت می‌توان مشاهده کرد، مواد اولیۀ کارخانه ازقبیل پشم، پنبه و پوست در انحصار دولت است.

مجلۀ نامه اتاق بازرگانی در نامه‌ای با ذکر دلایل با انحصاری کردن دولتی کالاها به مخالفت می‌پردازد؛ مثلاً دربارۀ برنج این‌گونه می‌نویسد «از انحصار برنج که بیشتر مصرفش در ایران است و مخصوصاً بعد از منع کشت آن در محل‌هایی که شالی‌کاری معمول بوده است نتیجه‌ای جز گرانی و تحمیل به مصرف‌کنندگان داخلی گرفته نشد و اکنون که اجازه شالی‌کاری به همه داده شده حقاً باید معاملات آن را نیز آزاد کنند تا در گردش و رقابت بازرگانی وارد گردیده و برای صادراتش نیز بازرگانان خود وارد تلاش کرده و بازار بیابند» (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 258/3) یا دربارۀ پنبه نیز یادآور می‌شود که با توجه به افزایش کشت آن، پیشنهاد می‌شود اجازۀ صادرات و دادوستد آن توسط خود بازرگانان صورت گیرد؛ چراکه با آزاد شدن آن، کشاورزان در تولید آن رقابت می‌کنند و این موضوع موجب افزایش محصول می‌شود و به دولت پیشنهاد می‌کند انحصار خود را از این محصول بردارد (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 258/4). در ادامه، سایر کالاها را نام می‌برد و آزادسازی تجارت آن‌ها را پیشنهاد می‌کند؛ چراکه سبب ایجاد رقابت، افزایش محصول و به‌دنبال آن، کنترل قیمت توسط خود بازار و مهار تورم می‌شود. درخصوص کالاهای وارداتی چون چای، قند و شکر، کبریت، ماشین‌آلات، تخم نوغان، پارچۀ پنبه‌ای، باز پیشنهاد می‌کند که دولت قید انحصار را از این کالاها نیز بردارد. وقتی از انحصار ورود ماشین‌آلات و قطعات و ابزار آن گله می‌کند، به‌درستی حق مطلب دربارۀ انحصار را به‌جا می‌آورد: «وجود انحصار در وسایل نقلیه سبب شده است که امور باری دچار وقفه گردیده، مسافرت‌ها دچار اشکال، حتی حمل‌ونقل شهری به‌زحمت میسر است. بهای یک کامیون و وسیله نقلیه اگر نسبت به ده سال پیش در مرکز کارخانه صد در درصد ترقی کرده باشد در ایران به نسبت هزار و هزار و صد در صد ترقی نموده است؛ البته دولت هرقدر بر میزان بها و حق انحصاری خود افزوده باشد، بیش از صد در صد نبوده است به ‌این ‌ترتیب وسایل نقلیه باید منتهی دویست یا سیصد و یا چهارصد درصد ترقی بها پیدا نماید در حالتی که هزار درصد هم افزوده شده و این اضافه فقط مربوط به استفاده متصدیان امر و تبعیض آن‌ها در فروش ماشین و اسباب یدکی و رزین است». در ادامه به دولت پیشنهاد می‌کند واردات این کالا را برای همۀ بازرگانان آزاد گذارد که دست آن عدۀ خاص کوتاه‌تر شود و بازار وارد رقابت شود تا علاوه‌بر کاهش قیمت شاهد کمیابی این کالا نباشند (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 258/6)؛ ازاین‌رو می‌توان رابطۀ انحصار و حقی که برای قشر خاصی تولید می‌شود و از آن به‌عنوان رانت نام برده می‌شود با انحصار دولتی در این دوره و با اجرای این موضوع در اقتصاد ایران به وقوع می‌پیوندد. مسئلۀ بسیار حائز اهمیت در این مطالب این است که اعلام می‌کند شرایط انحصار کالاها به‌ویژه کالاهای اساسی و ضروری مردم در وضعیتی اجرا می‌شود که کشور درزمینۀ تأمین آن با مشکل مواجه است و برای اینکه کالای ضروری مردم را تأمین کند و به‌صورت عادلانه توزیع شود انحصار تجارت کالاهای اساسی را به دست می‌گیرد؛ ولی نکته‌ای که در این مجله و البته روزنامه‌های دیگر ذکر می‌شود این است که انحصار کالاهای اساسی به‌ویژه قند و شکر و چای نه‌تنها مملکت را از تنگنا خارج نکرده است، بلکه نتیجه عکس داشته و مردم بیشتر برای تأمین آن کالاها در تنگنا هستند؛ بنابراین به دولت پیشنهاد می‌کند که به‌نظر بعداز ساخت راه‌آهن، دیگر ضرورتی ندارد که از این محصولات کسب سود کند، برای کمک به مردم از صنایع و کارخانه‌ها حمایت کنند و تجارت کالاهای ضروری را آزاد بگذارند به‌نظر با آزاد گذاشتن آن، مردم بیشتر به محصول یا کالا دست پیدا می‌کنند (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 258/7).

4- نتایج انحصار دولتی:

بررسی اسناد و منابع تاریخی دورۀ ۱۳۲۰-۱۳۲۵، به‌وضوح نشان‌دهندۀ رابطۀ علّی مستقیم میان سیاست‌های انحصاری دولت و شکل‌گیری رانت اقتصادی است. این پیوند، ناگزیر به سه پیامد عمدۀ تورم، گسترش فساد و قاچاق انجامید که در ادامه به‌تفصیل تحلیل می‌شود.

1-4-تورم:

مداخلۀ دولت در اقتصاد، در وضعیت بحرانی، بیشتر با هدف مهار تورم به‌ویژه در حوزۀ کالاهای اساسی صورت می‌گیرد. این مداخله می‌تواند آثار دوگانه‌ای داشته باشد: از یک سو ممکن است به تثبیت قیمت‌ها بینجامد و ازسوی‌دیگر در صورت مدیریت نادرست، می‌تواند به تورم و بی‌ثباتی قیمت‌ها منجر شود. در ادبیات اقتصادی، این نوع مداخله با عنوان «بازگشت به بازار (Market Correction)» شناخته می‌شود که در آن، دولت برای اصلاح بازارهای شکست‌خورده وارد عمل می‌شود. کاری که در نظر اقتصاددانان همان‌طور که توضیح داده شد، بازگشت به بازار گفته شد؛ یعنی بازاری که در حال شکست است و دولت برای کمک و برگشت آن، دست به اقداماتی می‌زند؛ البته این بازگشت به بازار بیشتر بازگشت به دولت است و دولت کمکی به خصوصی‌سازی یا روند آتی بازار انجام نمی‌دهد.

 در این زمینه دیدگاه‌های مختلفی ارائه شده است و معتقدند بازار از حالت رقابتی خارج می‌شود و انحصار اقلام در دست عده‌ای خاص می‌افتد (اینجا منظور دولت است که البته خود دولت حق انحصار را به افراد مختلف با جایگاه خاص می‌فروخت)، در این بازار، رقابتی وجود ندارد که قیمت اصلی کالا با گردش میان بازاریان به تعادل در بازار و به قیمت ثابت برسد. در بازار انحصاری عرضه‌‌‌دهندۀ کالا به بازار فقط یک نفر است و تقاضادهندگان بسیار است. انحصارگر بنابر وضعیت و هرطور که بخواهد قیمت را تعیین می‌کند، در نتیجه بر اثر نبود تعادل در عرضه و تقاضا تورم به وجود می‌آید. اقتصاددانان برای تورم، عوامل مختلف برمی‌شمارند: 1- تورم ناشی از فزونی تقاضا؛ 2- تورم ناشی از افزایش هزینۀ تولید. تورم در نظر اقتصاددانان تعاریف بسیاری دارد؛ بنابراین در اینجا تعریف سه اقتصاددان را برای درک مطلب خواهیم آورد. پرفسور یوری یودئن (Yuri Yudin) در تعریف تورم در کتاب اقتصاد نوین می‌گوید: «تورم عبارت است از مازاد قدرت خرید است یا مازاد وسایل پرداخت» و آقای هارود ورتینگتن (Harold Worthington)، کارشناس بازرگانی وزارت خزانه‌داری آمریکا، در تورم چنین تعریفی دارد: «به نظر من تورم چیزی بیش از افتادن پول به‌دنبال منابع کمیاب نیست، این همان چیزی است که قیمت‌ها را بالا می‌برد» و سرانجام میلتن فریدمن (Milton Friedman) اقتصاددان آمریکایی تورم را به‌عنوان وضعیتی توصیف می‌کند که در آن درآمد پولی سریع‌تر از درآمد واقعی ملی رشد می‌کند (کتابی، 1371، ص. 25، 31).

مقررات‌‌‌گذاری اقدامی دیگر بود که دولت‌ها برای کمک به بازار شکست‌خورده انجام می‌دادند و در بحث‌های پیشین ذکر آن رفت. در این دوره نیز با توجه به سلطۀ دولت در اقتصاد، این اقدام دولت را در گزارش‌ها می‌بینیم؛ ولی نه‌تنها مقررات نتیجه‌بخش نیست، بلکه راه فساد دیگری را باز می‌کرد. در واقع مقررات‌گذاری، راه را برای دخالت بیشتر دولت در اقتصاد باز می‌کرد (گروه تحقیقات اقتصادی، 1394، ص. 37). این مقررات بر قیمت اقلام اثرگذار بود. دولت در سال 1321 آئین‌نامه‌ای برای تجار چای مقرر کرد؛ یعنی برای وارد کردن چای، قانونی خاص گذاشت که دیگر کالاها نداشتند و آن این بود که شخص واردکننده و خواهان کسب انحصار می‌بایست نخست باید به ‌میزان بیست درصد از مبلغ خرید چای خارجی را به خرید چای داخلی اختصاص دهد و پس‌از کسب برگۀ خرید و تحویل آن به وزارت بازرگانی می‌توانست بقیه مراحل را برای واردات طی کند (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. 244/12؛ اطلاعات، ۱۳۲۱، ش. ۴۷۷). این نوع عملکرد دولت که نه‌تنها در انحصار، بلکه بر چگونگی عملکرد تجار نیز مقرراتی را اعمال می‌کرد، موجب بروز تورم و اختلال در امر تجارت و از طرف دیگر ضرر بازرگان نیز می‌شد (منصوری و نوروزی، 1403، ص. 333). این مقررات دو اثر بر وضعیت تعادل خواهد داشت: اول آنکه سبب افزایش هزینه‌ها شده و همچنین به‌‌دلیل حمایت دولت از گروهی خاص، مانع ورود رقابت در بازار خواهد شد. نتیجۀ چنین عملی قیمت‌گذاری و افزایش قیمت و تورم شد (گروه تحقیقات اقتصادی، 1394، ص. 39).

در دورۀ مورد مطالعه (۱۳۲۰-۱۳۲۵)، ایران با ترکیبی از مسائل داخلی و خارجی مواجه بود که تأمین اقلام اساسی را با مشکل جدی روبه‌رو کرده بود. از یک سو، وضعیت نامساعد اقتصادی داخلی و ازسوی‌دیگر، جنگ جهانی و اشغال کشور توسط متفقین، دولت را وادار به اتخاذ سیاست انحصار واردات کالاهای ضروری کرد. همان‌طور که مباحث پیشین نشان داد، این تصمیم با هدف تنظیم بازار اتخاذ شده بود؛ اما در عمل به ایجاد بازار تک‌رقابتی انجامید که پیامدهای تورمی آن به‌سرعت آشکار شد. اسناد تاریخی، به‌ویژه گزارش‌های تحلیلی نشریات اقتصادی، این روند را به‌روشنی نشان می‌دهند. نمودار مقایسه‌ای سال ۱۳۱۶ تا ۱۳۲۵، افزایش مستمر و درخور توجه سطح عمومی قیمت‌ها را به تصویر می‌کشد که به‌وضوح بیان‌کنندۀ تشدید تورم است. این شواهد تاریخی، نه‌تنها پیامدهای منفی انحصار دولتی بر قیمت کالاهای اساسی را تأیید می‌کند، بلکه نشان می‌دهد که این سیاست‌ها در نهایت به‌جای حل بحران، به تعمیق مشکلات اقتصادی منجر شد.

منحنی نمایش تغییرات هزینۀ زندگی و بهای مواد غذایی در ایران از سال 1316 تا 1325

(مجلۀ نامۀ اقتصاد و بازرگانی، 1322، ش.50)

بر اساس این نمودار که روند تغییرات هزینه‌های زندگی را بین سال‌های ۱۳۱۶ تا ۱۳۲۵ نمایش می‌دهد، از سال ۱۳۲۰ شاهد شروع روند صعودی بوده‌ایم. این افزایش با شیب تندی در سال‌های ۱۳۲۲ و ۱۳۲۳ به بیشترین حد خود رسید. سپس، با پایان جنگ و خاتمۀ اشغال ایران در سال‌های ۱۳۲۴ و ۱۳۲۵، منحنی نزولی شد و هزینه‌های زندگی و قیمت‌ها به‌تدریج کاهش یافت.

پژوهشگر در ادامه، با بررسی قیمت کالاهای اساسی مانند چای، قند و شکر -که در آن دوران، تحت نظام جیره‌بندی قرار داشتند و دولت برای توزیع عادلانه‌تر، انحصار تجارت آن‌ها را در دست گرفته بود- داده‌های مربوط به نوسانات قیمت این اقلام را از سال ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۵ از روزنامه‌هایی مانند اطلاعات و اسناد اتاق بازرگانی استخراج کرده است. سپس با ترسیم جداول و نمودارهای تحلیلی (جدول 1؛ نمودار 2)، تأثیر سیاست انحصار دولتی بر قیمت‌گذاری این کالاها را به‌صورت مستند نشان داده است.

جدول شمارۀ 1: قیمت قند به ریال

نمودار شمارۀ 2: منحنی قیمت قند

(روزنامۀ اطلاعات، 1320-1325، س. 15، 16، 17، 18؛ روزنامۀ عصر اقتصاد، 1321-1325؛ مجلۀ نامۀ اقتصاد و بازرگانی، 1322-1325؛ روزنامۀ کیهان، 1322؛ مجلۀ عصر اقتصاد، 1322، ش. 11).

بررسی‌ها نشان می‌دهد که قیمت قند از کیلویی ۶ ریال در شهریور۱۳۲۰، در فاصله‌ای کوتاه تا دی‌ همان سال به ۲۰ ریال افزایش یافت (نمودار 2). این روند تندِ گرانی تا سال ۱۳۲۲ ادامه پیدا کرد، به‌طوری ‌که در این سال -که نقطه اوج افزایش قیمت‌ها بود- هر کیلو قند ۱۴۱ ریال و شکر ۱۴۰ ریال به فروش می‌رسید (نموار 3) (منصوری و حسن‌زاده، ۱۳۹۹، ص. ۲۸۰-۲۸۱).

جدول شماره 2: قیمت شکر به ریال

  (روزنامۀ اطلاعات، 1320-1325، س 15، 16، 18،17؛ روزنامۀ عصر اقتصاد، 1321-1325؛ مجلۀ نامۀ اقتصاد و بازرگانی، 1322-1325؛ روزنامۀ کیهان، 1322؛ مجلۀ عصر اقتصاد، 1322، ش. 11/5)

نمودار شمارۀ 3: منحنی قیمت شکر

چای از دیگر کالاهای اساسی و در انحصار دولت بود که در این دوران جز اقلام اساسی و در طرح جیره‌بندی قرار گرفت، پژوهشگر با بررسی روزنامه‌ها و مجلات اقتصادی روند قیمت آن را استخراج کرده است (جدول 3):

جدول شماره 3: قیمت چای خارجی به ریال

(روزنامۀ اطلاعات، 1320-1325، س 15، 16، 18،17؛ روزنامۀ عصر اقتصاد، 1321-1325؛ مجلۀ نامۀ اقتصاد و بازرگانی، 1322-1325؛ روزنامۀ کیهان، 1322؛ مجلۀ عصر اقتصاد، ش. 11)

نمودار شماره 4: منحنی قیمت چای خارجی

مطابق نمودار شمارۀ 4، قیمت چای وارداتی از قرار کیلویی 15 ریال در سال 1320، به کیلویی 400 ریال در سال 1323 رسیده است.

2-4-گسترش فساد و رانت

در بررسی منابع این دوران، جدای از اسناد و روزنامه‌ها، خاطرات افراد صاحب‌منصب، زبان گویای جامعۀ اقتصادی آن زمان است. یکی از کسانی که دیدگاه‌های وی درزمینۀ انحصار، ضروری بود دکتر آرتور میلسپو (Arthur Millspaugh) است که دو بار به ایران برای اصلاح امور مالی سفر کرد، یک بار در دورۀ رضا شاه و بار دیگر در سال 1321 و برای اصلاحات مالی و رفع بحران اقتصادی آمد. دکتر میلسپو با انحصار مخالف بود و داشتن دستگاه نظام اداری سالم را کمترین پیش‌نیاز و شرط اصلی برای انحصار در زمان بحرانی می‌داند، وی معتقد است انحصار در ایران جز پر کردن جیب عده‌ای اندک و فقیر شدن مردم بیچاره چیز دیگری در پی نداشت (میلسپو، 1370، ص. 64) یا مستشاری که در وزارت خواروبار مسئول تأمین خواروبار ایران بود، سر کلارمونت اسکرین (Sir Clarmont Skrine) در کتاب جنگ جهانی در ایران، از حاکم بودن گروهی از افراد صاحب‌نفوذ و سردمداران حکومتی بر اقتصاد ایران حرف می‌زند و از این تسلط افسوس می‌خورد. به گفته وی از بالاترین مقام این وزارتخانه تا مترجمان و مستشاران همگی در باند احتکار و فساد ارزاق دست داشتند و چنان اتحادی بین این افراد برقرار بود که به نقل از سر کلارمونت، مستشاران آمریکایی که در وزارت خارجه کار می‌کردند از این اتحاد و هوش و کفایت و مدیریت آنان در این باره به وجد آمده بودند و آنان را تحسین می‌کردند (اسکرین، 1363، ص. 295). این‌گونه انحصار همیشه آلوده به سیاست بود تا تجارت.

دولت با اعمال سیاست منع واردات برخی کالاها با عنوان «تأمین عمومی» -که پیش‌تر به‌عنوان یکی از راهکارهای مواجهه با شکست بازار به آن اشاره شد- درصدد حمایت از تولیدات داخلی برآمد؛ بااین‌حال، این سیاست در وضعیتی اجرا شد که واحدهای تولیدی داخلی ظرفیت لازم برای تأمین نیازهای بازار را نداشتند. نتیجۀ چنین رویکردی چیزی جز گسترش رانت اقتصادی، فساد و قاچاق نبود. نکتۀ حائز اهمیت آن است که تولیدکنندگان داخلی در غیاب رقابت خارجی و با توجه به ناتوانایی در تأمین کامل تقاضای داخلی، اقدام به قیمت‌گذاری انحصاری می‌کردند و کالاهای خود را به قیمتی بسیار بیشتر از نمونه‌های خارجی به بازار عرضه می‌نمودند. این وضعیت که در ادبیات اقتصادی از آن به «انحصار طبیعی» تعبیر می‌شود، نمونۀ بارزی از ایجاد رانت اقتصادی برای تولیدکنندگان خاص در وضعیت انحصاری شدن بود؛ به‌عنوان مثال، با ممنوعیت واردات جوراب در سال ۱۳۲۰، کارخانه‌های داخلی که تنها تأمین‌کننده این کالا بودند، آن را به قیمت ۳۶ ریال به فروش می‌رساندند، درحالی‌که قیمت جوراب وارداتی پیش‌از این ممنوعیت فقط ۱۲ ریال بود (مجلۀ نامۀ اتاق بازرگانی، 1321، ش. ۲۵۸/۸). چنین اختلاف آشکاری در قیمت‌ها نه‌تنها به افزایش فشار بر مصرف‌کننده منجر شد، بلکه انگیزۀ قاچاق این کالاها را نیز به‌شدت افزایش داد. این تجربۀ تاریخی به‌وضوح نشان می‌دهد که چگونه سیاست‌های حمایتی نادرست می‌تواند به‌جای تحقق اهداف اولیه، به ایجاد بازارهای انحصاری، گسترش رانت و تشدید قاچاق بینجامد.

در روزنامه‌های این دوره گزارش‌های فراوانی از وجود فساد مالی شرکت‌های انحصاری یا حتی مقامات مسئول پخش کالاهای انحصاری منتشر شد و در مقابل، واکنش مقامات معمولاً به‌صورت انتشار جوابیه‌های کلی و غیرمستند، ارائه توجیهات نامربوط و تلاش برای انحراف افکار عمومی از اصل ماجرا بود. شرکت تعاونی مصرف کارکنان دولت طی دو نامه یکی به نخست‌وزیری و دیگری به ادارۀ نظارت شرکت‌ها، مورخ 5 و 26بهمن1320 با ارائه صورت‌های مالی و قیمت فروش برخی اجناس و اعلام کمبود اعتبار برای تأمین کالای مورد تقاضای کارکنان دولت و همچنین کمبود کالا به‌منظور رفع نیاز متقاضیان از ایراد تهمت احتکار ازسوی روزنامۀ آینده تبری می‌جوید (ساکما، 066611/310، برگ 87و89). در نامۀ وزیر دارائی به روزنامۀ ستاره در مورخ 27اسفندماه1320 دربارۀ ایراد تهمت سوءاستفاده و برداشت 860 ریال توسط یکی از رؤسای وزارت دارائی، درخواست شده است: «به شخصی که این خبر را به روزنامه داده است لطفاً اطلاع دهید این‌جانب را ملاقات و اطلاعات بیشتری بدهد یا اینکه رونوشتی از نامه که مدعی است به وزیر وقت داده است برای این‌جانب ارسال دارد» (ساکما، 066611/310، برگ 192). پیگیری وزیر وقت و حساسیت روزنامۀ ستاره به موضوع فساد نشان از وجود فساد (اختلاس و سوءاستفاده) در دستگاه اداری دارد؛ البته نمونۀ این گزارش‌ها در روزنامه و جوابیۀ مقامات در اسناد زیاد است، این الگوی رفتاری نشان می‌دهد که فساد در نظام انحصاری دولتی ماهیتی سیستماتیک داشت و سازوکارهای نظارتی موجود یا ناتوان بودند یا تمایلی به رسیدگی جدی نشان نمی‌دادند. این افشاگری‌های مطبوعاتی ازنظر مستندسازی تاریخی ارزشمندند؛ اما در عمل نتوانستند به اصلاح ساختار فاسد منجر شوند. این یافته‌ها به‌خوبی با نظریۀ اقتصاد رانتی همخوانی دارد که بر اساس آن، انحصار دولتی می‌تواند به بستری برای فساد سیستمی تبدیل شود. در چنین وضعیتی، حتی وقتی فسادها افشا می‌شدند، سیستم به‌جای اصلاح خود، به دنبال پاک‌نمایی ظاهری و انکار مشکلات بود.

در نامۀ مورخ 21بهمن1320 وزارت دارایی به آقای نخست‌وزیر دربارۀ شکایت شخصی از شرکت پخش سیگارت آمده است که «مشارالیه پیشینۀ فروش کالای دخانیه نداشته و قناد است و از چندی پیش گاهی به اسم خود و گاهی به اسم اشخاص مختلفه از شرکت سیگار خریداری می‌نموده در این اواخر که شرکت برای جلوگیری از احتکار و گرانفروشی در وضعیت خریداران سیگارت مراقبت بعمل آورده به شرکت ثابت شده که این شخص گرانفروش و محتکر است» (ساکما،066611/310 برگ 135).

در نامۀ مورخ 26اسفند1321 وزارت دارایی به وزارت کشاورزی از مصرف وجه فروش کارخانه‌های چای‌سازی به مصارفی غیر از آنچه قانون و مقررات تعیین کرده است خبر می‌دهد و فعل انجام‌‌‌‌‌شده را مستحق تعقیب و کسر حقوق آن وزارتخانه می‌داند (ساکما، 0006698/240، برگ 4). این نامه از سوءجریان اداری و مدیریتی و عملکرد غیرقانونی در وزارت کشاورزی است و خواه‌ناخواه از وجود احتمالی فساد در آن سازمان خبر می‌دهد که موضوع را مستحق تعقیب و تنبیه تشخیص می‌دهد. دربارۀ کارخانۀ چای، شایان ذکر است که به‌جز کارخانۀ لاهیجان بقیۀ کارخانه‌ها را رضا شاه در طی سال‌های 1317 تا 1319 خریداری کرد (ساکما، ۲۴۰/۰۰۶۶۹۸). در یکی از اسناد، در تلگرافی که فرستندۀ آن مشخص نیست، دستوری مبنی‌بر افزایش قیمت چای در سال 1321 در دست است که در این سند متذکر می‌شود افزایش بهای چای به‌اندازۀ ۴ ریال بیشتر غیرممکن است؛ درست است که سود دارد؛ ولی در مقابل، موجب گران شدن اجناس دیگر می‌شود؛ بنابراین سودی در پی نخواهد داشت، امکان چنین کاری میسر نیست و اعلام می‌کند: «با کمال اشتیاقی که همیشه به انجام سفارشات عالی دارد با کمال تأسف نمی‌توان به میزان فعلی جنس افزود، استدعا می‌کنم حضرت اشرف وضعیت دولت را به آقایان ذینفع حالی نمایند...» (ساکما، ۲۴۰/۱۰۱۹۳۱)؛ بنابراین افزایش بهای کالا در آن زمان، فرمایشی و بنابر دستور افراد خاصی صورت می‌گرفته است که در این نامه صراحتاً آن را اعلام می‌کند.

بحث انحصار دولتی و پیامدهای آن در دورۀ بحرانی ۱۳۲۰-۱۳۲۵ به موضوعی چالش‌برانگیز در محافل سیاسی و مطبوعاتی تبدیل شده بود. مناقشات مجلس شورای ملی در فروردین۱۳۲۳ به‌وضوح نشان می‌دهد که نمایندگان در این باره، دو دیدگاه کاملاً متضاد داشتند. از یک سو، موافقان مانند دکتر کشاورز و کاظمی معتقد بودند انحصار دولتی در وضعیت جنگ ضروری است؛ اما مخالفان به رهبری اردلان با استناد به فساد سیستماتیک، خواستار لغو فوری آن بودند.

مخالفان انحصار با ارائه شواهد عینی مانند توزیع ناعادلانه قماش در بم و اختلاف یک‌میلیون ریالی در فروش چای، استدلال می‌کردند که این ساختار فقط به ثروت‌اندوزی عده‌ای خاص منجر شده است. آنان معتقد بودند انحصار دولتی با ایجاد بوروکراسی ناکارآمد، موجب انباشت کالا در انبارها و گمرکات شده، درحالی‌که بازار با کمبود مواجه است. در مقابل، طرف‌داران انحصار استدلال می‌کردند که در وضعیت جنگی، این سیاست برای تأمین نیازهای اساسی ضروری است. این مناقشه در مجلس به‌خوبی تنش بین دو دیدگاه «اقتصاد دولتی» و «آزادسازی بازار» را در وضعیت بحرانی نشان می‌دهد. تجربۀ تاریخی ثابت کرد که انحصار دولتی نه‌تنها به اهداف اعلام‌شده نرسید، بلکه با ایجاد رانت و فساد، بحران اقتصادی را تشدید کرد. (روزنامۀ عصر اقتصاد، 1323، ش. 980/3).

تحلیل داده‌های تاریخی نشان می‌دهد که این سیاست‌ها به‌شکل متناقض‌نمایی، به‌جای کاهش نابرابری، به تعمیق اختلاف طبقاتی و گسترش فقر انجامید. سازوکار به این صورت بود که انحصار دولتی با ایجاد محدودیت در عرضۀ رسمی کالاها، انگیزه‌های قدرتمندی برای شکل‌گیری بازار سیاه ایجاد کرد. در این وضعیت، گروه‌های خاصی با سوءاستفاده از موقعیت انحصاری، کالاهای اساسی را به بازار سیاه منتقل کرده و با قیمت‌های چندبرابری به فروش می‌رساندند.

3-4- قاچاق:

یکی دیگر از نتایج انحصار کالا توسط دولت در این دوره، افزایش موضوع قاچاق در شهرهای مرزی کشور بود. انحصار کالا موجب شده بود که در اثر نبود کالاهای اساسی در ایران، به قاچاق اقلام اساسی دست بزنند. اصل انحصار شدن کالای خاص برای دولت، مولد قاچاق بود؛ زیرا کالای انحصارشده به‌موجب قانونی که وضع شده، مستوجب پرداخت حقی برای دولت بود که خود موجب گران‌تر شدن کالا می‌شود. به طریق دیگر، کالای انحصاری برای دولت سود خواهد داشت؛ ولی برای بازرگانی که باید حق انحصار بپردازد، سود کمتر داشت، برای رسیدن به سود بیشتر و پرداخت نکردن حق انحصار و در نتیجه فروش کالا به همان قیمت انحصارشده و چه بسا بیشتر در بازار سیاه، از اهداف قاچاقچیان به‌ویژه درزمینۀ اقلام اساسی مانند چای، گندم، قند و شکر بود. روزنامۀ داد در مقاله‌ای، تنها راه جلوگیری از قاچاق را این‌گونه می‌نویسد: «یگانه طریقه‌ای که متخصصین امر اندیشیده‌اند آن است که در ارزش جنسی که مورد قاچاق قرار می‌گیرد با ارزش جنسی که در نرخ انحصاری در پیش است تعادلی حاصل گردد و الا هرقدر اختلاف قیمت فاحش در پیش باشد به همان اندازه نیز بر تعداد قاچاق و طرق آن افزوده می‌گردد» (روزنامۀ داد، 21مهر1321، ش. 2/2). برای جلوگیری از قاچاق، قوانین پیشگیرانه‌ای وضع کردند؛ ولی بی‌فایده بود، این مردم نبودند که به قاچاق روی می‌آوردند؛ بلکه صاحب‌منصبان بانفوذ این کار را انجام می‌دادند، به‌دلیل اینکه در طول مدت بحران اقتصادی 1320 تا 1325، هر اقدامی برای رفع و مهار بحران مانند قانون منع احتکار یا نظارت بر پایانه‌ها و مرزها برای جلوگیری از قاچاق انجام می‌شد، نه‌تنها فایده‌ای نداشت، بلکه روزبه‌روز اوضاع اقتصادی وخیم‌تر می‌شد. بازار سیاه یعنی همان بازار آزاد با نرخ‌های آزاد که یکی دیگر از نتایج انحصاری شدن کالاست؛ یعنی به طریقی دولتی که انحصار کالاها را در دست داشت، به هنگام جنگ انتظار طبیعی این بود که کالاها را با نرخ ارزان به بازار عرضه و به‌طور عادلانه بین همۀ مردم توزیع کند؛ ولی بخش کوچکی از کالا را به نرخ دولتی و ارزان توزیع و بخش عمدۀ آن را وارد بازار سیاه می‌شد و به قیمت چندبرابر به فروش رسانده می‌شد. حال یا از سیاست‌های عامدانۀ دولت برای کسب سود بیشتر بود یا ناشی از فساد مأموران دولت که جایگاه و نفوذ خاصی در دستگاه‌های اجرایی داشتند.

با ورود متفقین، ناامنی و بی‌نظمی در اثر نبود نیروهای نظامی ایران همه‌جا را فراگرفت، این بی‌نظمی در مرزها بیشتر خودنمایی می‌کرد؛ چراکه به‌سبب نبود مأموران گمرکی و مرزی قاچاق اقلام اساسی مردم به‌راحتی انجام می‌شد. مردم بی‌بضاعت و فقیر مرزنشین اغلب دست به قاچاق می‌زدند. قند و شکر ازنظر واردات در آن دوران با مشکل مواجه بود؛ بنابراین در شهرهای مرزی ایران قاچاق اقلام اساسی به‌راحتی صورت می‌گرفت (منصوری و حسن زاده، 1399، ص. 284). در اسناد این دوره، بیشتر از رواج قاچاق در مرزهای غربی به‌ویژه قصرشیرین کرمانشاه صحبت شده است. به این صورت که به‌علت نبود نیروهای نظامی در پاسگاه‌های مرزی اشخاص و نیز کمبود قند و شکر مبادرت به قاچاق آن می‌کردند. بر اساس گزارشی از یک قاچاق، شکر را از کشورهای همسایه وارد و در قصرشیرین در انبارها جمع‌آوری می‌کردند، سپس آن‌ها را در بشکه‌های بزرگ (پاتیل) آب می‌کردند و شکرهای قاچاق آب‌شده را در قالب‌های بزرگ و سینی‌های بزرگ می‌ریختند و می‌پختند و تبدیل به قند می‌کردند. این عملیات قندسازی ازجانب قاچاقچیان برای رفع نیاز خود بود و گاهی در سطح گسترده‌تر و تولید بیشتر، آن را وارد بازار آزاد می‌کردند و با قیمت زیاد می‌فروختند (ساکما، 374/291).

گای استندینگ (Guy Standing) در کتاب فساد در نظام سرمایه سالاری، تنها راه نجات از فساد را شفافیت سازی می‌داند و پنج منشأ عمدۀ فساد مالی را نام می‌برد: 1- سیاست‌های اقتصادی نادرست؛ 2- چارچوب حقوقی ضعیف؛ 3- نظارت‌های بیش‌ازحد همراه با نظارت‌هایی بر اساس دیدگاه‌های نادرست و مبتنی‌‌بر آدرس‌های غلط؛ 4- نبود شایسته‌گزینی در فرایندهای انتخاب مسئولان در همۀ عرصه‌های ساختار قدرت؛ 5- کمبود آزادی‌های مدنی (استندینگ، 1400، ص. 15). بنابر دلایلی که در این کتاب ذکر شده و همچنین داده‌ها و اطلاعات تاریخی که بیان شد به عوامل فساد مالی در ایران بین سال‌های 1320 تا 1325 پی خواهیم برد.

نتیجه‌گیری

بنابراین آنچه با مطالعۀ اسناد و روزنامه و کتاب‌های آن دوره تاریخی بررسی شد، اشغال ایران توسط متفقین و پیامدهای جنگ جهانی دوم به‌عنوان عوامل خارجی بحران محسوب می‌شوند؛ اما بررسی اسناد تاریخی نشان می‌دهد که عوامل داخلی ازجمله سوءمدیریت دستگاه اداری، انتشار بی‌رویه اسکناس بدون پشتوانه و اختلال در نظام عرضه و تقاضا، سهم بسزایی در عمق بخشیدن به بحران داشتند. در این میان، سیاست انحصار دولتی به‌عنوان یک عامل بسیار مهم بحران عمل کرد. دولت با در اختیار گرفتن کامل تجارت داخلی و خارجی، نظارت بر قیمت‌ها، تعیین سهمیۀ واردات و صادرات، و وضع مقررات محدودکننده، بازار را به‌کلی از سازوکار طبیعی خود خارج ساخت. سیاست انحصار دولتی نه‌تنها از جنبۀ سیاست اقتصادی، یعنی کنترل تورم، بلکه درزمینۀ توزیع کالاهای اساسی موفق نبود. این سیاست در گامی فراتر موجب گسترش فساد و رانت شد، انحصارگر اصلی این رانت اقتصادی خود دولت بود که با انحصار قرار دادن اقلام و کالاهای اساسی، چه اقلامی وارداتی و چه اقلامی تولید داخل، بازار ایران را تبدیل به بازاری کاملاً انحصاری کرد که تنها گردانندۀ این بازار دولت بود؛ بنابراین با قیمت‌گذاری، تعیین میزان واردات و صادرات، اعمال قوانین مقررات خاص تجاری، نظارت خود را بر اقتصاد گستراند، همین عوامل موجب بروز انواع فساد و قاچاق و در نتیجه موجب گرانی و تورم در بازار شد. تحلیل جامع وضعیت اقتصادی ایران در سال‌های ۱۳۲۰ تا ۱۳۲۵ نشان می‌دهد که سیاست انحصار دولتی و مداخلۀ گستردۀ دولت در اقتصاد ازطریق ابزارهایی مانند قیمت‌گذاری دستوری، تأمین عمومی کالاها و نظارت مستقیم بر تجارت، نه‌تنها نتوانست بحران ناشی از اشغال کشور توسط متفقین را حل کند، بلکه به عاملی مهم در تشدید آن تبدیل شد. این سیاست‌ها با خارج کردن بازار از حالت رقابتی و ایجاد ساختار انحصاری، شریان‌های اصلی اقتصاد را در اختیار دولت قرار داد و به شکل‌گیری نظام رانتی و فساد مالی دامن زد.

 نتایج این سیاست‌ها را می‌توان به‌وضوح در شاخص‌های اقتصادی آن دوره مشاهده کرد: 1. تورم افسارگسیخته؛ 2. رشد بازار سیاه؛ 3. گسترش قاچاق کالا؛ 4. شیوع پدیدۀ احتکار. نکته تأمل‌برانگیز آنکه این مداخله‌ها نه‌تنها در مهار تورم ناموفق بود، بلکه در توزیع عادلانۀ کالاهای اساسی نیز به شکست انجامید. در واقع، انحصار دولتی به‌جای آنکه راه‌حلی برای بحران باشد، خود به بخشی از مشکل تبدیل شد و با ایجاد رانت اقتصادی برای گروه‌های خاص، به تعمیق نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی دامن زد. این تجربۀ تاریخی به‌خوبی نشان می‌دهد که چگونه مداخله‌های گسترده دولتی در اقتصاد در دوره‌های بحرانی، در غیاب نهادهای نظارتی کارآمد و سازوکارهای شفاف، می‌تواند نتایج عکس داشته باشد. درس‌های این دوره می‌تواند برای سیاست‌گذاران اقتصادی در مواجهه با بحران‌های مشابه بسیار راهگشا باشد.

[1]. سازمان اسناد و کتابخانه ملی ایران