قانون کار یا آیین‎‍نامه‎‍ای دولتی؛ تحلیلی در باب زمینه‌های تنظیم و تصویب نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی: 1309-1315 ه.ش

. مقدمه

با پیروزی جنبش مشروطیت، درخواست‎‍های متعددی برای اصلاح روابط کار و تصویب قانون کار طرح شد. با این حال، ‎‍تا سال 1315، هیچ‌گاه قانون یا مقررات کاری در مجلس شورای ملی یا هیئت دولت به تصویب نرسید. دولت ایران تا آن سال مدعی بود که چون هنوز در ایران مسائل اقتصادی و صنعتی و کارخانجات مثل دیگر کشورهای دنیا بسط و توسعه پیدا نکرده است، تنظیم روابط کار موافق وضعیت کنونی کشور نیست. در نبود قانون کار، مبنای استفاده از کار مزدی، قراردادهای خصوصی، یعنی اجیرنامه‎‍هایی بود که میان کارفرما و کارگر بسته می‎‍شد. این قراردادها فاقد جنبه‎‍های حمایتی مدنظر در حقوق کار بود. در این زمان، چنین حمایت‎‍هایی فقط کارمندان دولت را شامل می‎‍شد. با این حال در سال 1309، بر طبق تصویب‎‍نامه‎‍ای از هیئت وزرا، صندوق احتیاطی برای عملجات مشغول به کار در ساخت طرق و شوارع تشکیل شد. کثرت عملجات مشغول به کار در طرح‎‍های راه‌سازی و ساخت راه‎‍آهن، موجب شد که ارائۀ این گونه خدمات ضرورت پیدا کند؛ زیرا بدون چنین خدماتی، عملاً اجرای این طرح‎‍ها متوقف می‎‍شد. محل این فعالیت‎‍ها در بیرون از شهرها قرار داشت و مجریان طرح نمی‎‍توانستند از امکانات بهداشتی بلدیه‎‍ها، به‌عنوان تنها امکانات بهداشتی موجود استفاده کنند. از این رو، وزارت طرق بر طبق تصویب‌نامۀ سال 1309 و با الهام‎‍گیری از نظامات استخدام شرکت نفت ایران و انگلیس‌ و البته حذف برخی مواد مهم آن، در سال 1310 نظامنامه‎‍ای را با عنوان نظامنامۀ صندوق احتیاط ادارات طرق‌ به تصویب رساند. هرچند در نظامنامۀ این صندوق‎‍ها به بسیاری از وجوهی توجهی نشده بود که روابط کار را تنظیم می‎‍کرد، اما دو مورد عمده از اهداف عملجات را تأمین می‎‍کرد: نخست پرداخت غرامت به کارگرانی که در حین کار آسیب می‎‍دیدند و دوم ارائۀ خدمات بهداشتی به آنها به هنگام بیماری و وقوع حوادث ناشی از کار. هرچند این تصویب‎‍نامه پای دولت را به تنظیم روابط کار عملجات طرق باز کرد، اما در حدفاصل سال‎‍های 1309 تا 1315، تنها کارگران شاغل در طرح‎‍های راه‎‍سازی و راه‎‍آهن و برخی کارگران ساختمانی دولت مشمول این مقررات حداقلی در زمینۀ دریافت غرامت برای جبران حوادث ناشی از کار ‎‍شدند. کارگران شاغل در بخش‎‍های دیگر تا سال 1315، مشمول این مقررات نمی‎‍شدند. در چنین فضایی، در سال 1315، نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی به تصویب رسید که تا آن زمان جامع‎‍ترین مقرراتی بود که برای تنظیم روابط کار در ایران به تصویب رسیده بود.

با توجه به این مقدمات، در این نوشته سعی می‌شود این موضوع تبیین شود که چه زمینه‌هایی موجب تصویب نظامنامۀ مؤسسات و کارخانجات صنعتی در سال 1315 شد؟ فرضیۀ اصلی ما در این تحقیق، این است که تلفیق دو تجربۀ مهم دولت در این دوره، زمینه را برای تدوین و تصویب نظامنامۀ کارخانجات فراهم کرد. نخست، نظامنامۀ کارخانجات تلاشی برای به سامان کردن روابط کاری در این دوره در قالب سازوکار صندوق‌های احتیاط ادارات طرق بود که براساس آن تمام هزینۀ خدمات اجتماعی بر دوش عملجات قرار می‎‍گرفت و کارفرمایان و دولت جز در موارد‌ بسیار کلی، از هر‌گونه مسئولیتی مبرا بودند‌ و دیگری تجربۀ بلدیه‎‍ها در تنظیم امور صحی و بهداشتی مناطق شهری که در آن با هماهنگی مدیران کارخانجات، شرایط بهداشتی چنین محیط‎‍هایی تنظیم می‌شد.

شایان ذکر است که در نوشتۀ حاضر، از روش باز‌ترکیب‎‍گری (meta-synthesis) استفاده می‎‍شود. در این روش بر تلفیق نتایج تعدادی مطالعات کیفی مختلف، اما مرتبط به هم تأکید می‎‍شود. وجود شکاف، دوپهلو‌بودن، دقیق‌نبودن یا پراکنده‌بودن نتایج این پژوهش‎‍ها بر یک موضوع مشخص، زمینه را برای استفاده از این روش فراهم می‎‍کند؛ به این نحو که با کنار هم گذاشتن، بررسی، نقد و استفاده از برخی یافته‎‍های آنها و نیز بهره‌بردن از داده‎‍ها جدید، تلاش می‎‍شود تفسیر جدیدی از موضوع بحث‌شده ارائه شود (قاسمی، 1400، ص. 477). دربارۀ پیشینۀ پژوهش این موضوع هم باید گفت که نظامنامۀ کارخانجات، موضوع تفسیرهای متفاوتی بوده است. با وجود این، دو ویژگی مشترک در این تفسیرها یافت می‌شود. نخست اینکه این پژوهش‎‍ها کار خود را با یک پیش‌فرض اشتباه آغاز کرده‎‍اند. اینکه نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی، نخستین «قانون کاری» است که در ایران برای تنظیم روابط کارگر و کارفرما به تصویب رسیده است (احمدزادۀ نودیجه و منصوربخت، 1398، ص. 27؛ Elwell – Sutton, 1941, p. 2). در گام بعدی با توجه به مشخصه‎‍هایی که قانون کار دارد، آنها به این نتیجه رسیده‎‍اند که این مقررات روی کاغذ مانده و اجرا نشده است (فلور، 1371الف، ص. 122؛ لاجوردی،‌ 1369، ص. 43؛ الول ساتن، 1372، ص. 115). در اینجا برخلاف چنین تفاسیری، سعی می‎‍شود با تکیه بر تجربۀ صندوق‎‍های احتیاط و اقدامات بلدیه‌ها در حد فاصل سال‎‍های 1309 تا 1315، سازوکار تصویب و اجرایی‌شدن این نظامنامه نشان داده شود.

2. پیدایش بخش صنعت و ضرورت حمایت در برابر حوادث ناشی از کار

از دهه‎‍های آغازین سدۀ چهاردهم شمسی، پیوسته بر نقش آن در اقتصاد افزوده می‎‍شد و به‌تدریج، دولت به اصلی‎‍ترین کارگزار اقتصادی ایران بدل شد. این نقش پررنگ دولت در اقتصاد، از ضعف صاحبان سرمایه در ایران، برای گذار اقتصاد کشور به سرمایه‎‍داری ناشی می‎‍شد. چنین شرایطی موجب شد از آغاز سدۀ چهاردهم، دولت انجام بسیاری از امور لازم را برای گذار اقتصاد کشور به سرمایه‌داری به عهده گیرد (سوداگر، 1357، ص. 42). پیدایش بخش صنعت هم در ایران چند سال بعد، یعنی تقریباً در حوالی سال‎‍های 1309 آغاز شد و به‌ویژه در بین سال‎‍های 17-1311، گسترش بیشتری پیدا کرد. در ابتدا‌ دولت پهلوی ا‌زطریق اعمال سیاست‎‍های گمرکی، انحصار، حق امتیاز نفت و صدور مواد اولیه، درصدد تأمین هزینه‎‍های خود بود، اما در اواخر دهۀ 1300 و با وقوع بحران اقتصادی 1929، کسب این درآمدها با مشکل مواجه شد. وقوع بحران، ابتدا درآمدهای حاصل از نفت و سپس دیگر درآمدهای دولت را با کاهش‌ چشمگیری مواجه کرد؛ برای مثال، حق‌السهم ایران از یک میلیون و دویست و هشتاد و هشت هزار لیره در سال 1309 به 307 هزار لیره در سال 1311 کاهش یافت (شجاعی دیوکلائی، 1398، ص. 182). در چنین شرایطی دولت ناچار شد برای تأمین هزینه‎‍های مورد نیاز خود، راه‎‍حل‎‍های جدیدی پیدا کند. به نظر می‎‍رسد‌ تلاش برای ایجاد بخش صنعت به‌واسطۀ راهبرد جایگزینی واردات، یکی از راه‎‍حل‎‍ها و سیاست‎‍های اقتصادی حکومت بود که در واکنش به مشکل ناشی از این بحران اتخاذ شد‌ (شجاعی دیوکلائی، 1398، ص. 165-166). همچنین وقوع رکود بزرگ در کشورهای غربی که پایین‌آمدن قیمت کالاهای سرمایه‎‍ای را به‌دنبال داشت، مسیر را برای ایجاد بخش صنعت در این دوره هموارتر کرد (آبراهامیان، 1384، ص. 182). به این ترتیب، دولت چندین کارخانه تأسیس کرد که بیشترشان، کالاهای بدیل کالاهای وارداتی را تولید می‎‍کردند. تا آغاز جنگ دوم جهانی، تعداد این صنایع به حدود 30 کارخانۀ دولتی و دویست کارخانه صنعتی خصوصی رسیده بود (هانسن، 1354، ص. 21-22).

یکی از آثار این سیاست‎‍های صنعتی، افزایش تعداد کارگران مزدبگیر بود. دربارۀ میزان نیروی کار شاغل در بخش صنعت در این دوره، آمار دقیقی به‌ویژه به تفکیک سال در دست نیست. با این حال ذکر برخی آمارها، چشم‌انداز‌ کلی به ما ارائه می‌دهد. در سال‌های پایانی دورۀ پهلوی اول، با احتساب کارگران شاغل در صنایع روستایی و صنایع قالیبافی و نیز کارگران شاغل در ساخت راه و راه‌آهن، تعداد نیروی کار شاغل در صنعت، به چیزی حدود 520 هزار نفر می‌رسیده است (فلور، 1371ب، ص. 43). برخی برآوردهای دیگر نیز نشان می‌دهد‌ شمار مزدبگیرانی که در کارخانه‌های بزرگ مدرن کار می‌کردند، از کمتر از هزار نفر در سال 1304، به بیش از پنجاه هزار نفر در سال 1320رسیده بود (آبراهامیان، 1384، ص. 183).

یکی از آثار دیگر، ایجاد نهادهایی به‌منظور مدیریت این مؤسسات بود. با شروع فعالیت‎‍های صنعتی در سال 1310، ادارۀ مستقلی به نام «ادارۀ کل صناعت» به‌منظور رسیدگی به امور کارخانه‎‍ها تشکیل شد. این اداره در سال 1311 با ادارۀ کل فلاحت ادغام شد. با افزایش شمار کارخانه‎‍ها در سال 1314، این اداره از ادارۀ فلاحت جدا شد‌ و به ادارۀ کل صناعت و معادن تغییر یافت. در سال 1316 نیز، این اداره به وزارت صنایع و معادن تبدیل شد و عنوان آن در سال 1318 به وزارت پیشه و هنر تغییر یافت (بهنام، 1387، ص. 20). در مراحل اولیۀ صنعتی‎‍سازی، در نبودن قوانین و مقررات مربوط به کار و بازرسی‎‍های فنی و بهداشتی جدی از کارخانجات و مؤسسات صنعتی، میزان حوادث ناشی از کار در این مؤسسات بالا بود (اکبری، 1395، ص. 63). طبیعی است که با افزایش تعداد واحدهای صنعتی در این سال‎‍ها، در ایران هم پای حمایت در برابر حوادث ناشی از کار‌ به میان آید.

3. شکل‎‍گیری صندوق احتیاط کارخانجات و تصویب نظامنامۀ کارخانجات

در کشورهای غربی، گسترش جامعۀ صنعتی جدید، ضرورت توجه اجتماعی به حقوق کار،‌ به‌ویژه حوادث ناشی از کار‌ را به شکل گسترده‎‍ای در آن کشورها مطرح کرد. تا پیش از انقلاب صنعتی،‌ بیشتر پژوهش‎‍ها بر نقش همیاری‎‍های اصناف در مقابله با پیشامدهایی تأکید کرده‎‍اند که در جریان کار رخ می‎‍داد‌ (Hellwege, 2020, p. 20). اما با از بین رفتن اصناف در جریان انقلاب صنعتی، ایجاد اشکال جدید حمایتی در این زمینه ضرورت پیدا کرد. بیمۀ کارگران در قبال حوادث ناشی از کار، در قالب صندوق‎‍های احتیاط، پذیرفته‎‍ترین صورت تأمین اجتماعی در این دوران بود. در این ترتیب حقوقی کارگران و کارفرمایان آنها، حق بیمه‎‍ها را به‌‌طور منظم به یک صندوق مرکزی می‌پرداختند و حق بیمه‌های مذکور، در حساب جداگانه‎‍ای نگهداری می‌شد. ‌صندوق احتیاط نیز در وقت بروز حوادث ناشی از کار،‌ هزینه‎‍های آن را مطابق تعرفه‎‍های خود تأمین می‎‍کرد (اکبری، 1382، ص. 170). برخی پژوهش‎‍ها نشان می‎‍دهند که در جامعۀ پیشاسرمایه‎‍داری ایران نیز، اصناف کارکرد مشابهی داشته‎‍اند (برای نمونه، نک: زاهدی ‎‍مازندرانی، 1378). بنابراین‌ در این دوران عموماً مقولات حمایتی در حیطۀ نهادهای مدنی قرار داشت و دولت کمتر به این عرصه وارد می‌شد. با این حال، دولت‌ نسبت‌به رسیدگی به بعضی از آسیب‎‍دیدگان اجتماعی مسئولیت داشت؛ برای مثال، چنانچه نیروی کار در دستگاه حکومتی اشتغال داشت، جبران خسارت عرفاً بر عهدۀ دولت بود. البته‌ باید توجه داشت چنین اقدامات حمایتی در عصر پیش از مشروطیت، با توجه به ویژگی‌های دیوانسالاری در آن دوره رویۀ مشخصی نداشت (اکبری، 1382، ص. 180). این رویه در عصر پس از مشروطه هم ادامه داشت، اما همچنان صورت و ترتیب مشخصی نداشت؛ به این ترتیب که در بودجۀ وزارتخانه‌ها، مقداری اعتبار با عنوان مخارج غیرمترقبه تعریف می‎‍شد و در جریان انجام خدمات دولتی، به افراد حادثه‌دیده مبلغی از این محل پرداخت می‎‍شد (ساکما، 530-330).

افزایش فعالیت‌های صنعتی در ایران، در سال‌های پایانی دهۀ 1300 و آغاز دهۀ 1310، موجب گسترش چنین مواردی شد. این موضوع در مواد 20 و 21 قانون متمم بودجۀ سال 1311 مصوب 28 اسفندماه 1310 دیده می‌شود (هرمزی و همکاران،‌ 1387، ص. 14). بر طبق این مواد، وزارت مالیه مجاز بود به عمله و مزدورانی که در حین اشتغال به امور ساختمانی دولتی دچار صدمات بدنی می‌شدند، از محل اعتبار مربوطه به موضوع اشتغال آنان، در وجه آنها و در صورت فوت در وجه وراث آنان، مبلغی را به‌عنوان خسارت پرداخت کند (ساکما، 30344-264؛ نیرنوری، 1326، ص. 27)؛ اما گسترش صنایع در این سال‎‍ها، رویه‎‍های نظام‎‍مندتری را در این باره ایجاب می‎‍کرد.

همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، مشکلات پیش‎‍روی اجرای طرح‎‍های راه‎‍سازی‌ موجب شد تا در اسفند 1309 ، طرق صندوق احتیاطی برای عملجات تشکیل شود. البته با این تفاوت مهم که تمام هزینه‎‍های این صندوق، از مزد خود عملجات مشغول به کار کسر می‎‍شد و اختیار آ‎‍نها به‌صورت متمرکز در اختیار خود دولت بود (ساکما، 23824-240). تجربیاتی که از تأسیس صندوق احتیاط وزارت طرق به دست آمد،‌ موجب شد تا در شهریور 1312، مقررات مربوط به آن طی تصویب‎‍نامه‎‍ای، به کارگران و مستخدمان کنتراتی و روزمزد مؤسسات صنعتی تابع ادارۀ کل صناعت و فلاحت تسری یابد (ساکما، 48409-310).

 با این حال‌ حتی تا سال 1315، چنین مقررات حداقلی، کارگران و عملجاتی را شامل نمی‎‍شد که در مؤسسات صنعتی رو به گسترش بخش خصوصی مشغول به فعالیت بودند‌. با نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی در سال 1315 بود که روابط مزبور از این شکل خارج شد و جنبۀ عمومی و اجتماعی پیدا کرد. در این سال ادارۀ کل صناعت و معادن در زمانی که امان‎‍الله جهانبانی ریاست این نهاد را بر عهده داشت، در کمیسیونی مرکب از مدیران ادارات صناعت و معادن و برخی رؤسای کارخانه‌های دولتی، آیین‎‍نامه‎‍ای مشتمل بر 69 ماده به نام اساسنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی تهیه و تدوین شد (معتمدی، 1354، ص. 33، 222). یک کارشناس سازمان بین‎‍المللی کار هم، در تهیۀ پیش‎‍نویس این ‌ مقررات به ادارۀ کل صناعت و معادن کمک می‎‍کرد (Djamalzadeh, 1951, p. 187). به هر روی، برحسب پیشنهاد ادارۀ کل صناعت و معادن نظامنامۀ کارخانجات، در 9 فصل،‌ 69 ماده و 11 تبصره، در جلسۀ 19مرداد ماه 1315 هیئت وزرا به تصویب رسید.

4. روابط کار بر پایۀ مواد نظامنامۀ کارخانجات

نظامنامۀ فوق، علاوه بر تعیین شرایط تأسیس و ساختمان کارخانه،‌ قواعدی دربارۀ وظایف کارفرمایان و کارگران، ایمنی و بهداشت کارگاه‎‍ها،‌ تشکیل پست‎‍های امدادی و صندوق احتیاط برای معالجه و پرداخت غرامت به آسیب دیدگان را شامل می‎‍شد. عناوین فصول این نظامنامه، به ترتیب زیر عبارت‌اند از: «در شرایط تأسیس کارخانه، در ساختمان مؤسسات صنعتی و کارخانجات، در حفظ‌الصحه، تکالیف صاحب ‌کار، در تکالیف مزدوران، در پاداش مزدوران، در تفتیش و نظارت ادارۀ کل صناعت و معادن، در مقررات مختلفه و در قلمرو نظامنامه» (ساکما، 4546-293). در زیر به مفاد فصول مهم آن اشاره می‎‍شود تا به تصویر‌ کلی از روابط کار بر پایۀ نظامنامۀ کارخانجات دست پیدا کنیم.

4- 1. ایمنی و بهداشت کارگاه‎‍ها و تشکیل پست‎‍های امدادی

در فصل سوم نظامنامۀ کارخانجات با عنوان «در حفظ‌الصحه»، که مواد 11 تا 31 نظامنامه را شامل می‎‍شود، به موضوعات بهداشتی در کارگاه‌های صنعتی توجه شده است. این فصل دربارۀ‌ اموری است که به هنگام تأسیـس کارخانه و نصب ماشیـن و تعیین محل سکونت مزدوران، حفظ صحت مزدوران و اعضای کارخانه را تأمین می‎‍کرد. مهم‎‍ترین مادۀ این فصل، مادۀ سی‎‍ام بود که برخی‎‍ کارخانه‎‍ها را به ایجاد پست امدادی ملزم می‎‍کرد. بر طبق این ماده در کارخانه‌هایی که ادارۀ کل صناعت و معادن لازم می‎‍دانست، باید صاحب کار پست امدادی ایجاد می‎‍کرد که «یک یا دو اطاق برای معالجۀ فوری مزدورانی که موقع کار مریض یا مجروح می‎‍شوند، داشته باشد ... که در موقع لزوم بتواند مرضی و یا مجروحین کارخانه را معالجه نماید». اما آنچه اجرای چنین مقرراتی را مشکل می‎‍‌کرد، مادۀ سی و یکم نظامنامه بود. بر طبق این ماده، تخلف از مقررات این فصل تنها مستلزم محکومیت از دو الی پنج روز حبس و یا غرامت از 20 الی 50 ریال بود (ساکما، 5-9).

4- 2. وظایف کارفرمایان و کارگران

در فصل چهارم با عنوان «تکالیف صاحب ‌کار» که مواد 32 تا 43 نظامنامه را شامل می‎‍شود، وظایف کارفرمایان مشخص شده است. بخشی از مواد این فصل راجع‎‍ به وظایف این مؤسسات نسبت‌به ادارۀ کل صنعت و معادن است. اما در ارتباط با کارگران، مهم‎‍ترین مادۀ این فصل، مادۀ 36 آن بود که به مرخصی استعلاجی مزدوران مربوط می‎‍شد: «در موقعی که یکی از اعضای کارخانه مریض و یا مجروح بشود و قادر به کارکردن نباشد، صاحب کارخانه به تناسب حال شخص مزدور مریض مدت کار او را تخفیف می‎‍دهد و در صورتی که به موجب تصدیق طبیب صحی، محتاج به مرخصی باشد، تا خاتمۀ ‌معالجه» باید به او مرخصی داده می‎‍شد. مادۀ 43 نیز میزان مجازات تخلف از این مواد را مشخص می‎‍کرد که محکومیت از سه الی هفت روز حبس و یا سی الی پنجاه ریال غرامت و یا هر دو مجازات بود (ساکما، 10-12).

در فصل پنجم نیز با عنوان «در تکالیف مزدوران»، وظایف کارگران مشخص شده بود. این فصل مواد 44 تا 47 را شامل می‎‍شود: مادۀ 44 مزدوران را مکلف می‎‍کرد که «باید همیشه تعلیمات و دستورات صحی و انتظامی و فنی مقامات صلاحیت‌دار را اطاعت نمایند و در صورت تخلف به یک الی پنج روز حبس و یا پنج الی پنجاه ریال غرامت» محکوم می‎‍شد. دو مادۀ بعدی به نحوۀ جریمۀ مزدوران مربوط می‎‍شد. بر طبق مادۀ 45، «در موردی که مزدور خودداری از کار و انجام وظیفه نماید، صاحب کار می‎‍تواند به نسبت ساعاتی که در انجام وظیفه از طرف مزدور کوتاهی و خودداری شده، از مزد او کسر بگذارد». بر‌اساس مادۀ 46 هم، «چنانچه در نتیجۀ سهل‌انگاری و بی‌‌مبالاتی مزدور، ضرری متوجه صاحب کارخانه بشود، صاحب کارخانه می‎‍تواند معادل خسارت وارده از مزدور به‌وسیلۀ مقامات صالحه مطالبه نماید» و بر‌اساس تبصره‎‍ای از همین ماده، «اگر عمل بی‌مبالاتی مزدور جرم تشخیص شود، مزدور جزائاً نیز تعقیب خواهد شد». مادۀ 47 هم مزدوران را از تشکیل اتحادیه بازمی‎‍داشت‌ و اگر معلوم می‌شد بر‌خلاف این مقررات رفتار کرده است، «علاوه بر آنکه در مقابل صاحب کار مسئول خسارات وارد می‌باشد‌، به 5 الی 7 روز حبس و یا 40 الی 50 ریال غرامت» و در صورتی که «عمل متضمن جرم عمومی باشد»، به مجازات مقرر برای جرم مزبور محکوم می‎‍شد (ساکما، 12-13).

4- 3 تشکیل صندوق‎‍های احتیاط

سازوکار پرداخت غرامت به کارگران بابت حوادث ناشی از کار‌، در فصل ششم با عنوان «در پاداش مزدوران» پیش‎‍بینی شده بود. این فصل مهم‌ترین فصل نظامنامه بود، مواد 48 تا 56 نظام‎‍نامه را شامل می‎‍شد و نحوۀ تشکیل صندوق‎‍های احتیاط را در کارخانجات و مؤسسات صنعتی مشخص می‎‍کرد. بر‌اساس مادۀ 48، صاحب کار باید از اجرت روزمزد عملجات روزی 5 دینار و از اجرت مزدوران دیگر صدی2 کسر و همه ماهه وجوه مزبور را به نام صنـدوق احتیاط و صرفه‌جویی به بانک ملی ایران، به حسابی که به نام صندوق احتیاط آن کارخانه باز می‌شد، واریز می‎‍کرد. مادۀ 49 نحوۀ مصرف این وجوه را مشخص می‎‍کرد. بر طبق این ماده، وجوه کسر‌شده منحصراً باید به مصارف ذیل ‍رسید: 1 - مراقبت صحی مزدوران و معالجۀ کسانی که در نتیجۀ ایفای وظیفه مریض و یا مجروح می‌شدند؛ 2- پاداش به افراد آسیب‌دیده در جریان حوادث ناشی از کار؛ 3 - پاداش به وراث کسانی که در نتیجۀ ایفای وظیفه فوت می‌شدند. مادۀ 50 هم پاداش نقدی مذکور را در مادۀ 49 ‌مشخص می‎‍کرد. بر طبق این ماده افراد حادثه‌دیده، علاوه بر مخارج معالجه، مبلغی به آنها پاداش داده می‎‍شد که حداقل این مبلغ 5/2درصد 2 سال آخرین حقوق فرد حادثه‌دیده و حداکثر آن 50درصد 2 سال آخرین حقوق آن فرد می‎‍شد‌ و در صورت از کار افتاده شدن شخص، معادل دو سال آخرین حقوق به آنها داده می‌شد و حداکثر این مبلغ نباید از 20000 ریال تجاوز می‎‍کرد. مادۀ 51 به مرخصی استعلاجی مزدوران مربوط می‎‍شد. بر طبق این ماده، به اشخاصی که برای اعادۀ صحت مزاج احتیاج به مدتی معالجه و استراحت داشتند، معادل نصف حقوق ایام معالجه و استراحت ایشان، پس از تنظیم صورت‌مجلس مذکور در مادۀ 55 پرداخت می‎‍شد، ولی حداکثر این مدت نباید از دو ماه تجاوز می‎‍کرد. مادۀ 53 هم نحوۀ پرداخت پاداش به وراث افراد متوفی را مشخص می‎‍کرد. بر پایۀ این ماده، معادل دو سال آخرین حقوق شخص مقتول یا متوفی» به وراث قانونی و اشخاص تحت کفالت آنها داده می‎‍شد (ساکما، 13-16).

مادۀ 55 و 56 نیز نحوۀ تنظیم صورت‎‍مجلس مربوط به وقوع حوادث را مشخص می‎‍کرد. بر طبق مادۀ 55، این صورت‌مجلس باید به امضا و تصدیق سرمزدور و مباشر قسمت و صاحب کارخانه و یا مؤسسه و طبیب صحی و یا طبیب معتمد محلی تنظیم و در مرکز به ادارۀ کل صناعت و معادن و در ولایات و ایالات به شهرداری یا حکام تسلیم می‎‍شد. ‌بر طبق‌ مادۀ 56، رسیدگی به صورت‌مجلس‌های مذکور در بالا و تشخیص استحقاق کسی که تقاضای پاداش می‌کرد، موکول به نظر کمیسیونی بود که از سه نفر تشکیل می‌شد: «الف- در مرکز از نمایندۀ ادارۀ کل صناعت و معادن صاحب کار و یک نفر از مزدوران به انتخاب ادارۀ کل صناعت و معادن؛ ب- در ایالات و ولایات و قصبات از نمایندۀ ادارۀ شهرداری و صاحب کار و یک نفر از مزدوران به انتخاب ادارۀ شهرداری». پس از رسیدگی به این صورت‎‍مجلس‎‍ها در صورتی که کمیسیون، تقاضا‌کننده را مستحق پاداش تشخیص می‌داد، میزان پاداش را مطابق مقررات فوق تعیین و حوالۀ آن را به عهدۀ صندوق احتیاط، که در بانک ملی ایران بود، صادر می‌کرد و پس از امضای رئیس کارخانه و کسی که از طرف ادارۀ کل صناعت و معادن به بانک معرفی شده بود، حوالۀ آن‎‍ را تسلیم مستحق یا مستحقان پاداش می‌کرد که آن را از بانک وصول کند (ساکما، 17-18). همان‌طور که دیده می‌شود، در اینجا با آنکه عملجات تمام منابع صندوق‎‍های احتیاط را تأمین می‎‍کردند، اما هیچ نقشی در ادارۀ آن ندارند.

در‌واقع بعد از تصویب نظامنامه در سال 1315 و به‌ویژه‌ در سال‌های 1318 و 1319 در دورۀ وزارت علی منصور در وزارت پیشه و هنر (معتمدی، 1354، ص. 222) صندوق‎‍های احتیاط که بر مبنای این نظامنامه تشکیل شد، معمولاً به‌صورت مستقل وظایف خود را در سطح واحد صنعتی یا استان انجام می‎‍دادند، ولی از سال 1318 وجوه صندوق‎‍های احتیاط به حساب مخصوصی در مرکز منتقل شد و کمک‎‍های مقرر در آیین‎‍نامه، به پیشنهاد کمیسیون سه نفری محل پس از تصویب کمیسیون مرکزی پرداخت می‎‍شد. تنها صندوق احتیاط کارخانجات اصفهان از این قاعده مستثنی و قرار شد وجوه صندوق احتیاط کارخانجات اصفهان، به شرط اینکه کارفرمایان تعهد کنند بیمارستانی برای استفادۀ کارگران بسازند، در حساب مربوطه باقی ماند (ساکما، 30344-264).

4-4. نظارت بر کارخانجات

سازوکار نظارت بر کارخانجات در فصل هفتم با عنوان «در تفتیش و نظارت ادارۀ کل صناعت و معادن» تعبیه شده بود. این فصل مواد 57 تا 63 نظام‎‍نامه را شامل می‎‍شود. بر طبق مواد این فصل، نظارت در اجرای این مقررات به عهدۀ ادارۀ کل صناعت و معادن بود‌ و بر طبق مواد این فصل، ادارۀ صناعت کارخانه‎‍ها و مؤسسات صنعتی را در صورت انجام برخی تخلفات برای مدت معینی تعطیل می‌کند. بر طبق فصل هشتم هم که «در مقررات مختلفه» نام داشت و مواد 64 تا 67 نظام‎‍نامه را شامل می‎‍شود، نحوۀ تشکیل دفاتر ثبت مؤسسات صنعتی مشخص شده بود. بر طبق مادۀ 64 در ولایات و ایالات، دفتری به نام دفتر ثبت مؤسسات صنعتی باید تأسیس می‎‍شد که در آن موضوعاتی همچون تابعیت و یا معافیت از این مقررات، شمارة مزدوران، نوع بهره‌برداری، توانایی قوة محرکه‌ و مواردی از این قبیل ثبت می‎‍شد. مادۀ 65 محل دفتر مزبور را به شرح ذیل مشخص می‎‍کرد: 1- در ادارة کل صناعت و معادن برای تمام کشور؛ 2 - در ادارۀ حکومتی ایالات و ولایات و قصبات برای ایالت و ولایت و قصبات حوزة خود‌ و در فصل نهم نیز که «در قلمروی نظامنامه» داشت و آخرین فصل نظامنامه بود، دایرۀ شمول نظامنامه تعیین شده بود. بر طبق مادۀ 68 این فصل، این مقررات شامل مؤسسات زیر می‎‍شد: 1- کلیۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی که بدون استعمال موتور لااقل ده تن مزدور به کار می‎‍گرفتند و لااقل یک تن از آنها هیجده سال تمام نداشت؛ 2- کلیۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی که از موتور استفاده می‎‍کردند و لااقل پنج تن مزدور به کار گرفته بودند؛ 3-کلیۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی که بدون استعمال موتور و یا نداشتن مزدور جوان، لااقل یازده تن مزدور در آنها کار می‎‍کردند؛ 4- کلیۀ کارخانجات و مؤسساتی که تعداد مزدوران آن از میزان یادشده کمتر، ولی متضمن خطرات مخصوص برای صحت و حیات مزدوران بود (ساکما، 18-22).

اهمیت نظامنامه در این بود که در آن بر طبق مواد مندرج در فصل ششم آن، که تا سال 1322 مورد عمل بود، برای حمایت از کارگران نوعی بیمۀ اجباری تدارک دیده شده ‌‌و هر کارگاهی موظف بود صندوقی به نام صندوق احتیاط برای کارگران تشکیل دهد (نیر‌نوری، 1326، ص. 28). اجرای آیین‎‍نامۀ کارخانجات هم به عهدۀ نمایندگان ادارۀ کل صناعت و معادن بود و در نقاطی که وزارت نامبرده نمایندگی نداشت، فرمانداری‎‍ها مأمور اجرای آن بودند (معتمدی، 1354، ص. 34). با این حال همان‌‌‌‌طور که قبلاً گفته شد، بیشتر محققان بر این اعتقاد‌ند که این نظامنامه نخستین قانون کاری بوده است که در ایران به تصویب رسیده و از سوی دیگر این مقررات، روی کاغذ مانده و اجرایی نشده است. در زیر، صحت و سقم این باور بررسی می‌شود.

5. نظامنامۀ کارخانجات: قانون کار یا آیین‎‍نامه‎‍ای دولتی؟

در شروع بحث، تفاوت نظامنامه با قانون را باید در نظر گرفت. قانون از جهت اعتبار و تشریفات صدور با نظامنامه‌ها و مقررات اداری تفاوت بسیار دارد. نخست اینکه از حیث تشریفات وضع، قانون ناشی از قوۀ مقننه است و شرایط تصویب آن را قانون اساسی معین می‎‍کند، ولی نظامنامه‌ها، تصویب‌نامه‌ها و آیین‎‍نامه‎‍های اداری از طرف قوۀ مجریه وضع می‎‍شوند؛ دوم اینکه قانون، حاکم بر تمام مردم و سازمان‎‍های دولتی است و اگر مطابق تشریفات مقرر در قانون اساسی تصویب شود، هیچ مرجعی حق الغای آن را ندارد و فقط قوۀ مقننه ‌با وضع قانون دیگری، آن را نسخ می‌کند؛ اما اعتبار تصمیم‎‍های قوۀ مجریه محدود به مفاد قوانین است و در صورتی اعتبار دارد که مخالف مصوبات مجلس نباشد. مهم‌تر از همه، نظامنامه‌ها، تصویب‌نامه‎‍ها و آیین‎‍نامه‎‍های اداری قوۀ مجریه را پای‎‍بند نمی‎‍کند؛ زیرا مقام تصویب‌کننده یا مقام بالاتر با گرفتن تصمیم تازه‎‍ای، آن را نسخ می‌کند (کاتوزیان، 1390، ص. 130-131).

چند سال پس از اجرایی‌شدن نظامنامۀ کارخانجات، بخشی‎‍هایی از خود دولت متوجه مشکلات حقوقی این نظامنامه شده بودند. وزارت دارایی در گزارشی که در سال 1319 ه.ش در این باره تهیه کرد، با بیان دلایل زیر نشان داد که چرا نظامنامۀ کارخانجات و به‎‍ویژه فصل ششم آن، صورت قانونی نداشت. نخست اینکه به موجب اصل 99 متمم قانون اساسی، «غیر از مواقعی که قانون صراحتاً مستثنا می‎‍دارد به هیچ عنوان از اهالی چیزی مطالبه نمی‎‍شود، مگر به اسم مالیات مملکتی و ایالتی و ولایتی و بلدی». در صورتی که بر طبق مادۀ 48 آیین‌نامۀ مزبور، باید همه ماهه صدی یک از اجرت کارکنان کارخانه‎‍ها کسر می‌شد‌ و دیگر اینکه به موجب اصل دوازدهم متمم قانون اساسی، «حکم و اجرای هیچ مجازاتی نمی‎‍شود، مگر به موجب قانون» و حال آنکه در مادۀ 56 آیین‎‍نامه، جزای نقدی سنگینی برای کارگران تعیین شده بود. نویسندۀ این گزارش چنین نتیجه می‎‍گرفت که با توجه به ترقیات صنعتی کشور به‌جای تدوین چنین نظامنامه‎‍هایی، باید بر مبنای مجموعه قوانینی (Code du travail) که در دیگر کشورهای متمدن وجود داشت، قوانین خاصی برای بنگاه‎‍های صنعتی و به‌طور کلی هر شکل از کار وضع می‎‍شد (ساکما، 102227-240)‌. با توجه به این نکات، بدیهی است که نظامنامۀ کارخانجات، قانون کار نامیده نمی‌شود، اما محققان عموماً ‌این نظامنامه را نخستین قانون کار تعبیر کرده‎‍اند.

دو دلیل عمده، موجب چنین خطایی شده است: نخستین دلیل، در ترجمۀ اشتباه فقراتی از کتاب الول ساتن (Elwell - Sutton) یافت می‌شود. در حالی که در متن کتاب ایران مدرن (1941) الول ساتن، هیچ اشاره‌ای به تصویب این قانون در مجلس شورای ملی نشده است، مترجم چنین عبارتی را به متن اضافه کرده است: «‌وضع کارگران طبق قانون کار که در ماه اوت سال 1936 به تصویب مجلس شورای ملی ایران رسید، بهبودی یافت. این قانون اولین قانونی بود که دولت ایران برای بهبود اوضاع کارگران از مجلس شورای ملی گذراند» (الول ساتن، 1344، ص. 293-294). نگاهی به اصل انگلیسی کتاب نشان می‌دهد‌ عبارت مدنظر ساتن، چنین بوده است: «شرایط کار به واسطۀ نظامنامۀ کارخانجات مرداد 1316- نخستین مقررات کار کشور- بسیار بهبود یافته است» (Elwell - Sutton, 1941, p. 107-108). در پژوهش‌های بعدی، به این ترجمۀ اشتباه‌ استناد شده است (احمدزادۀ نودیجه و منصوربخت، 1398، ص. 27‌).

از طرف دیگر، با توجه به بی‎‍میلی دولت در تهیۀ قانون کار‌ و لزوم تصویب قانون کار در مجلس، چنین اشتباهی دربارۀ نظامنامۀ کارخانجات، به برجسته‌کردن نقش سازمان بین‎‍المللی کار در وضع این نظامنامه انجامیده است. با اینکه جمالزاده، به‌عنوان نمایندۀ سازمان بین‌المللی کار در ایران، به‌صراحت به مشاورۀ یکی از کارشناسان آن سازمان در تهیۀ این نظامنامه اشاره می‌کند، ولی از تأثیر فشار سازمان بین‌المللی کار و تسلیم‌شدن دولت ایران در برابر این فشارها برای وضع نظامنامۀ کارخانجات هیچ صحبتی نمی‌کند (Djamalzadeh, 1951, p. 187). چیزی که به تقویت این پیش‌فرض در ذهن برخی محققان کمک کرده است، مراودات سازمان بین‌المللی کار با دولت ایران از اواخر دورۀ قاجاریه تا پایان شهریور 1320 است. این مراودات موجب شده است تا گمان شود نظامنامۀ مصوب 1315 متنی بوده است که تلاش داشته است تا مصوبات سازمان‌ بین‎‍المللی کار را اجرایی کند. اما نگاهی به ساز و کار سازمان بین‎‍المللی کار، اشتباه چنین فرضی را نشان می‌دهد. باید توجه داشت که به موجب مفاد بند 1 مادۀ 19 اساسنامۀ سازمان بین‎‍المللی کار، مصوبه‌های این سازمان به دو شکل الزام‎‍آور (مقاوله‌ نامه/قرارداد) و غیرالزام‎‍آور (توصیه‎‍نامه) به تصویب می‎‍رسید (حاتمی،‌ 1400، ص. 24). با این حال، حتی در صورت تصویب قوانینی به‌عنوان مقاوله و قرارداد، اعضای سازمان بر طبق مادۀ 405 عهدنامۀ ورسای، تنها موظف بودند در فاصلۀ زمانی یک تا حداکثر یک سال و نیم پس از طرح و تصویب این قانون، آن را به مراجع قانون‌گذاری کشور خود ارائه دهند. این قوانین تنها در صورتی ضمانت اجرایی می‎‍یافت که به تصویب مراجع قانون‌گذار داخلی هر کشور عضو رسیده باشد (دفتر بین‎‍المللی کار ، 1311، به نقل از حاتمی، 1400، ص. 24).

اما در نظامنامه، به بسیاری از مواد مورد توجه سازمان بین‌المللی کار، همچون تعطیلی یک روز در هفته، ممنوعیت کار کودکان و ...‌ توجه نشده است. در‌واقع تا زمان تصویب نظامنامۀ کارخانجات، 53 قرارداد و 48 توصیه‌نامه در کنفرانس عمومی سازمان بین‎‍المللی کار تصویب شده بود که در ایران تا آن زمان، تقریباً هیچ‌یک از این قراردادها و توصیه‎‍نامه‎‍ها در مجلس شورای ملی طرح نشده بود (استادوخ، 6/11/8/1316 ش). در سال‎‍های بعد از تصویب نظامنامه هم، تغییری در این وضعیت انجام نشد (ساکما، 672/248). بنابراین نظامنامۀ کارخانجات ‌حاصل تلاش فشارهای سازمان بین‎‍المللی کار بر دولت ایران نیست.

مهم‌تر از این، باید به دلیل دوم توجه کرد. سیر گسترش خدمات اجتماعی نشان می‎‍دهد که دو تبار،‌ و به تبع آن دو نوع عقلانیت، نظام تأمین اجتماعی در ایران را هدایت کرده است. گروه هدف اولین حرکت که در دهۀ 1300 آغاز شد، مقامات رسمی دولتی بودند که با هدف کشورسازی انجام شد. دومین حرکت از دهۀ 1320 آغاز شد و گروه‎‍های هدف آن بنگاه‌های بزرگ بودند. این حرکت دوم در پاسخ به آثار صنعتی‌شدن، بعضی فشارهای خارجی و از همه مهم‎‍تر دفع تهدیدات ناشی از شورش‎‍های چپ‎‍گراهای رادیکال و اعتراض طبقۀ کارگر شکل گرفت (شایق، 1384، ص. 89). ‌تصویب قانون کار در سال 1328 ه.ش، حاصل این حرکت دوم در دهۀ 1320 است. با توجه به سرکوب تجدد رایزنانه در این سال‎‍ها، طبیعی بود که قانون کار نمی‎‍توانست در این زمان تهیه و اجرایی شود.

1-5 سازوکار اجرای نظامنامه

در نظر نگرفتن تمایز این دو جریان در گسترش خدمات اجتماعی هم، موجب تفسیرهای زمان‎‍پریشانه‎‍ای از نظامنامه کارخانجات و مؤسسات صنعتی می‎‍شود. به این ترتیب که بر پایۀ ویژگی‎‍های که قوانین کار دارند، نظامنامۀ کارخانجات خوانش و تفسیر می‎‍شود. چنین خوانشی خود را در بحث اجرای نظامنامه نشان می‎‍دهد. در نظر نگرفتن تمایزهای بالا، به این انجامیده است که محققان در بررسی این نظامنامه، عموماً بر اجرایی‌نشدن و روی کاغذ ماندن آن تمرکز کرده‎‍اند؛ برای مثال، به زعم فلور، اجرا‌نشدن قانون به آن سبب بود که حکومت ادارۀ بازرسی تأسیس نکرد و جریمه‎‍هایی که از کارفرمایان متخلف گرفته می‌شد، بسیار ناچیز بود (فلور، 1371الف، ص. 122). جریمۀ نقدی کارفرمایان از 20 تا 70 ریال بود که معادل دستمزد هفت روز یک کارگر عادی می‎‍شد. حال آنکه کارگران ممکن بود از یک تا 5 روز زندانی شوند و یا مبلغی بین 5 تا 50 ریال جریمه شوند که برابر با نصف دستمزد ماهانۀ یک کارگر بود (لاجوردی، 1369، ص. 43). ازجمله دلایل دیگری که فلور (1371الف) ذکر می‎‍کند، این است که «خود کارفرمایان مسئول اجرای بخشی از آن قانون بودند، می‎‍توانستند دستمزد کارگران را کاهش دهند، کارگران جریمه و زندانی شوند و همۀ کارها بنا به خواست کارفرما انجام می‎‍گرفت». لاجوردی (1369) نیز با تکرار دلایل فلور (1371الف) در زمینۀ نامکفی‌بودن جرایم کارفرمایان، معتقد است که دلیل روی کاغذ ماندن این مقررات در این بود که «کارگران قدرتی نداشتند که اجرای آنها را خواستار شوند. کارگران نه می‎‍توانستند مأموران رسمی را به قدرت آرای خود از کار برکنار کنند‌ و نه می‎‍توانستند دست به اعتصاب بزنند».

حال‌ اگر تبار نخست ارائۀ خدمات اجتماعی را در ایران، مبنای تفسیر نظامنامه قرار دهیم، دیگر نمی‎‍توان این‌گونه با صراحت از اجرایی‌نشدن این مقررات سخن گفت. اسناد به جا مانده نیز چنین تفسیری را تأیید می‎‍کنند. بررسی این اسناد نشان می‎‍دهد‌ نظامنامۀ کارخانجات حاصل تلفیق دو تجربۀ مهم دولت در این دوره بود. در گام اول، نظامنامۀ کارخانجات تلاشی برای به سامان کردن روابط کاری در این دوره، در قالب صندوق‌های احتیاط بود. باید توجه داشت که در قالب صندوق‎‍های احتیاط، تمام هزینۀ خدمات اجتماعی بر دوش عملجات قرار می‎‍گرفت و کارفرمایان و دولت جز در موارد‌ بسیار کلی، از هرگونه مسئولیتی مبرا بودند. در چنین بستری از سال 1310، این سازوکار به‌تدریج از ادارات طرق به دیگر بخش‎‍های اقتصادی و تمام کارخانجات و مؤسسات صنعتی تسری یافت و از‌طریق نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی در سال 1315، مبنای حقوقی پیدا کرد. درواقع چنین سازوکاری موجب می‎‍شد تا به‌رغم بی‌میلی دولت در این دوره، برای قانونمند‌کردن روابط کار، از تشکیل صندوق‎‍های احتیاط حمایت کند. باید توجه داشت که چنین سازوکاری در بیمه‎‍های اجتماعی بی‎‍سابقه بود؛ زیرا در اروپا در چنین مواردی بر‌اساس قانون مسئولیت مدنی یا بر‌اساس سازوکار شرکت‎‍های بیمه، دست کم بخشی از هزینه‎‍ها به عهدۀ کارفرما بود. از سوی دیگر، در حالی که دولت هیچ‌گونه نقشی در تأمین هزینه‎‍های مذکور نداشت، عملاً تمام تصمیم‎‍گیری دربارۀ پرداخت‎‍ها به‌طور انحصاری در اختیار عالی‎‍ترین مقام اداری در دولت بود (اکبری، 1382، ص. 183).

تجربۀ دوم به سابقۀ بلدیه‎‍ها در تنظیم امور صحی مناطق شهری بازمی‎‍گشت. بر‌اساس قانون بلدیه‎‍ها در سال 1325 ه.ق و نسخۀ اصلاح‌شدۀ آن در سال 1309 و نظامنامه‎‍ای که بر پایۀ این قانون تصویب شده بود، «مراقبت در امور صحی حوزۀ بلدی ... و اهتمام در اجرای تعلیمات و شرایط صحی در کارخانجات»، بر عهدۀ بلدیه‎‍ها بود (ساکما، 8475-290). در این دوره نظامنامه‎‍های صحی مختلفی برای مؤسسات مختلف از کارخانجات لیموناد و صابون‎‍سازی گرفته تا حمام‎‍های عمومی تهیه شد که هدف از آنها تأمین حداقلی شرایط بهداشتی در چنین محیط‎‍هایی بود. در حوزۀ صنعت، از‌‌جمله امور مهمی که بلدیه‎‍ها بر آن نظارت می‎‍کردند، تعیین پزشک مخصوص و ایجاد پست‎‍های امدادی در کارخانه‎‍ها بود (ساکما، 38-291). مقایسۀ این نظامنامه‎‍ها و بندهای مختلف نظامنامۀ کارخانجات، جز مواد مربوط به تشکیل صندوق‎‍های احتیاط، نشان از شباهت آنها به همدیگر دارد. استمرار منطق این نظامنامه‎‍های بلدیه در انتخاب پزشکان کارخانه‎‍ها دیده می‌شود. تا پیش از تصویب نظامنامه، بلدیه‎‍ها پزشکان کارخانه‎‍های خود را ازطریق مشورت با رؤسای کارخانه‎‍ها‌ تعیین می‎‍کردند. نظامنامۀ کارخانجات با منع دخالت کارگران در چنین اموری، به این رویه جنبۀ حقوقی داد؛ برای نمونه، در تاریخ 27/9/1317 با دعوت فرمانداری اصفهان، جلسه‎‍ای مرکب از رؤسای کارخانجات آن شهر، فرماندار و مدیرکل بهداری و بازرس وزارت پیشه و هنر به‌منظور مذاکره و تبادل نظر دربارۀ اجرای مادۀ 30 آیین‌نامۀ کارخانجات تشکیل شد‌ و در آن تصویب شد که 3 نفر پزشک و 12 نفر پرستار برای ادارۀ امور بهداری کارخانجات تعیین شود. با وجود نارضایتی ادارۀ پیشه و هنر آن شهرستان از وضعیت بهداشتی برخی کارخانجات، در انتخاب پزشکان از ادارۀ پیشه و هنر آن شهرستان نشد و آنها به پیشنهاد صاحبان کارخانه تعیین شدند (ساکما، 3284-291). اهمیت این موضوع در این بود که با چنین سازوکاری، کارفرمایان با استخدام پزشکان منسوب به خود، از تأمین شرایط بهداشتی کارخانه‌ها طفره می‎‍رفتند (صدیق، 1325، ص. 16).

بنابراین‌ با توجه به تمامی این نکات، حال نگاهی دوباره به نظامنامه نشان می‌دهد که این آیین‎‍نامه، حول شکل‌گیری صندوق‌های احتیاط در ادارات طرق و راه‎‍آهن و برخی صنایع دولتی و تجربۀ بلدیه‎‍ها در تنظیم امور بهداشتی شهری شکل گرفته است. چنین نگاهی به نظامنامۀ کارخانجات، به نتایج متفاوتی دربارۀ اجرایی‌شدن یا نشدن آن می‎‍انجامد. اگر این دو فراز بالا را محور نظامنامه بدانیم، شواهد نیز نشان از اجرایی‌شدن این سازوکارها دارد. در‌واقع‌ برخلاف ادعای پژوهش‎‍های قبلی، در تشکیلات ادارۀ کل صناعت و معادن هم اداره‎‍ای به نام بازرسی کل وجود داشت. شواهد به جای مانده نشان می‎‍دهد بازرسان این اداره، بر اجرای نظامنامه نظارت داشتند. مهم‎‍ترین وظیفۀ آنها بررسی مادۀ 68 آیین‎‍نامه بود و اینکه آیا کارخانه‎‍ها و مؤسسات صنعتی که به فعالیت مشغول بودند، مشمول این نظامنامه می‎‍شدند یا نه (ساکما، 211-248). مورد دیگر اینکه این بازرسان به تناسب جمعیت کارخانه، تعداد پزشکان و پرستاران و پست‎‍های امدادی برای ادارۀ امور بهداری کارخانجات را تعیین می‎‍کردند (ساکما، 3284-291). در پیگیری‎‍های وزارت صناعت و معادن دربارۀ اجرای نظامنامۀ کارخانجات، چنین خوانشی از این آیین‎‍نامه به‌صراحت تأیید می‎‍شود؛ برای مثال، وزارت صناعت و معادن در اردیبهشت‌ماه 1317، طی بخشنامه‎‍ای خواهان اجرای نظامنامه شد. آنچه این وزارتخانه در این بخشنامه استسفار می‎‍کرد و بر اهمیت اجرای آن تأکید خاصی داشت، اجرای مفاد مادۀ 48 مربوط به کسور احتیاط کارگران بود (ساکما، 11284-293). تنها مورد اجر‌انشدن نظامنامۀ کارخانجات به شرکت نفت ایران و انگلیس برمی‎‍گردد (الول ساتن، 1372، ص. 114-115). قاعدتاً شرکت نفت جنوب نیز مشمول این آیین‎‍نامه می‎‍شد، اما‌ با توجه به استقلال عملی که شرکت نفت در مناطق جنوبی کشور داشت،‌ چنین واکنشی طبیعی بود.

اطلاعات ما دربارۀ مواجهۀ خود کارگران با این صندوق‎‍ها بسیار محدود است. بر پایۀ اطلاعاتی پراکنده می‎‍دانیم که سازوکاری شبیه به صندوق‎‍های احتیاط به‌صورت عرفی در میان خود آنها وجود داشته است؛ به این ترتیب که هنگام وقوع حادثه برای یکی از کارگران، کارگران دیگر با جمع‌شدن دور یکدیگر و جمع‎‍آوری مقداری پول به شخص حادثه‌دیده کمک می‎‍کردند (نفیسی، 1363، ص. 15-16). با این حال، در اینجا برخلاف رویۀ رایج در کشورهای دیگر، یعنی پرداخت منظم حق بیمه‎‍ها از طرف کارگران و کارفرمایان، در حدفاصل سال‎‍های 1309 تا 1320، تمام هزینۀ این صندوق‎‍ها را کارگران و مزدبگیران پرداخت می‎‍کردند. در‌واقع‌ این صندوق‎‍ها عملاً به نهادی تقلیل یافته بود که همیاری‎‍های عرفی کارگران را نهادمند کرده بود. شواهد پراکنده نشان از آن دارد که چنین رویه‎‍ای موجب ناخشنودی کارگران بوده است؛ برای مثال، کارگران کارخانۀ ریسندگی کاشان بلافاصله پس از وقایع شهریور 1320، طی عریضه‎‍ای به مجلس شورای ملی با ناعادلانه‌خواندن پرداخت غرامت کارگران حادثه‌دیده از محل دستمزد کارگران، تقاضا داشتند که پاداش مصدومان به عهدۀ صاحب کاری باشد که از دسترنج کارگران بهره‌برداری و استفاده می‎‍کند (ساکما، 26068-310).

گزارشی از شرکت سهامی بیمۀ ایران در‌ سال 1316 دربارۀ تعرفه خسارت صندوق‌های احتیاط به ما، دلیل اصلی نارضایتی کارگران از این صندوق‌ها را نشان می‌دهد. در مثالی که این گزارش آورده است، به خوبی به دلیل این امر پی برده می‌شود. همان‌طور که پیش‌تر آورده شد، هم در نظامنامۀ کارخانجات و هم در نظامنامۀ صندوق احتیاط ادارات طرق، برای از کار افتادن دائمی دو دست یا دو چشم، 50درصد دو سال حقوق پیش‌بینی شده بود، البته مشروط بر اینکه حقوق فرد از 5 هزار ریال کمتر و از 20 هزار ریال بیشتر نباشد. بر‌اساس این گزارش، در آن سال مزد معمولی روزانه شش ریال و سال کاری هم 300 روز بوده است. بنابراین دو سال حقوق این کارگر سه هزار و شش‌صد ریال می‌شد و 50درصد آن هزار و هشت‌صد ریال. با توجه به اینکه چنین شخصی از کار افتاده بود، طبیعی است که چنین غرامتی برای گذران زندگی او کافی نبود و قطعاً خانوادۀ او، در نبود کمک‌های دیگر، محکوم به گدایی بود (ساکما، 94031-240).

حال‌ در پرتوی این یافته‎‍ها، ادعا می‌شود که اجرا‌نشدن نظامنامه، تفسیر دقیقی از سرنوشت آن نیست. در‌واقع، مواد نظامنامه به‌دنبال تحمیل نظمی از بالا بود که در آن منافع کارگران در نظر گرفته نشده بود و هدف از آن تنظیم امور کارخانه بر‌اساس خواست کارفرمایان و به هزینۀ کارگران بود. بر پایۀ چنین منطقی، نمی‌توان از اجرایی‌نشدن آن سخن گفت. مواردی همچون ناچیز‌بودن جرایم کارفرماها و زیاد‌بودن جرایم کارگران، نه به‌منظور اجرایی‌نشدن نظامنامه، بلکه به‌جهت مقاومت در برابر چنین خواسته‎‍هایی بود که تدوین شده بود. به هر روی،‌ اجرای این آیین‎‍نامه و مقررات صندوق‎‍های احتیاط تا زمان تصویب قانون «بیمۀ کارگران دولتی و غیر دولتی» در 29 آبان 1322، که بیمۀ کارگران به شرکت بیمۀ ایران واگذار شد، ادامه داشت. در این قانون، برخلاف نظامنامۀ صندوق‌های احتیاط، ‌یک سوم حق بیمه به عهدۀ کارگر و بقیه به عهدۀ صاحب کار بود (نیرنوری، 1326، ص. 29).

نتیجه‌گیری

لازمۀ ایجاد صنایع جدید و افزایش تعداد کارگران، تدوین قوانین و مقرراتی بود که ضامن تأمین حقوق و بهبود وضعیت زندگی آنان باشد تا روابط دو طرف را بر مبنای عادلانه‎‍تری استوار کند. با این حال،‌ در آستانۀ شهریور هزار و سیصد و بیست، ایران کشوری بود که همچنان فاقد چنین قوانین و مقرراتی بود و تقریباً هیچ‌یک از قوانین و مقررات بین‎‍المللی مربوط به کار را اجرا نمی‎‍کرد. دولت بر این اعتقاد بود که ترتیب کار و کارگر در ایران به‌کلی مخالف با وضع دیگر کشورها، به‌ویژه دولت‎‍های اروپایی است و اعتقاد داشت چون هنوز در ایران مسائل اقتصادی و صنعتی و کارخانجات مثل دیگر کشورهای دنیا بسط و توسعه پیدا نکرده است، تنظیم روابط کار موافق صرفه و احتیاجات و وضعیت کنونی کشور نیست. در این میان،‌ آنچه زمینه را برای تصویب نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی در سال 1315 فراهم کرد، در ابتدا تجربۀ تشکیل صندوق‎‍های احتیاط در ادارات طرق و شرکت‎‍های ساختمانی راه‌آهن بود. این صندوق‎‍ها، با تأمین حداقلی خدمات اجتماعی برای کارگران به هزینۀ خود آنها از کارفرماها سلب مسئولیت می‎‍کرد. از سوی دیگر، بلدیه‌ها در این دوره وظیفۀ تأمین امور صحی و بهداشتی مناطق شهری را بر عهده داشتند و با هماهنگی مدیران کارخانجات، شرایط بهداشتی حداقلی را در چنین محیط‎‍هایی‌ فراهم می‌کردند؛ از این ‎‍رو، این دو تجربۀ دولت در دهه‌های 1300 و 1310 ه.ش و تلفیق آنها، زمینه را برای تنظیم و تصویب نظامنامۀ کارخانجات و مؤسسات صنعتی‌ فراهم کرد که حول محور صندوق‎‍های احتیاط به شکلی روابط کار را تنظیم و متناسب با ادعای دولت دربارۀ روابط صنعتی، از کارفرما سلب مسئولیت می‎‍کرد. به این ترتیب، موادی از نظامنامه که به تنظیم روابط کار مربوط می‎‍شد، نه به‌منظور روی کاغذ ماندن آن، بلکه به‌منظور جلوگیری از شکل‎‍گیری خواسته‎‍های کارگران برای عادلانه‎‍تر‌شدن روابط کار تنظیم شده بودند. اما‌ در نظر نگرفتن تمایز آیین‎‍نامه‎‍های دولتی با قوانین مربوط به کار و منطق متفاوت ارائۀ خدمات اجتماعی از سوی دولت، قبل و بعد از شهریور هزار و سیصد و بیست، موجب تفسیرهای اشتباه از این نظامنامه شده است. به هر روی،‌ چنین نظامنامه‌هایی نمی‌توانستند به‌جای قوانین کار، روابط کار و اختلاف کارگران و کارفرمایان را بر مبنایی عادلانه استوار کنند و به همین دلیل روابط کار و اختلاف کارگران و کارفرمایان به یکی از مناقشات عمدۀ کشور در دهۀ بیست تبدیل شد، موضوعی که محتاج تحقیقی جداگانه است.