بررسی وضعیت مسکن و اجاره‌بهای شهر تهران در دهة آخر حکومت پهلوی دوم

مقدمه

در دوره پهلوی دوم، رشد سریع جمعیت و افزایش یکباره بهای نفت و متعاقباً انتظارات مردم از داشتن زندگی بهتر، نیازمندی‌های مختلف شهری را به‌خصوص در زمینه مسکن به‌نحو بارزی در شهر تهران تشدید کرد؛ ازاین‌رو، دولت پهلوی در برنامه عمرانی پنجم بین سال‌های ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶، در فصل جداگانه‌ای ‌برنامه‌ها و خط‌مشی‌های مشخصی را در عرصه تأمین مسکن تعیین و اولویت‌بندی کرده بود. دولت وعده‌های زیادی برای بهبود اوضاع بازار مسکن می‌داد؛ اما موفقیت خاصی به دست نیامد و بحران بی‌سابقه‌ای در این بازار ایجاد شد؛ زیرا در سال‌های پیش از آن، تورم بسیار زیادی که در بخش ساختمان در اثر رونق فعالیت‌های ساختمانی ایجاد شده بود، در سال 1356 به‌شدت بروز یافت که پیامد آن افزایش بیش‌از‌حد قیمت زمین، افزایش قیمت مصالح و دستمزد ساختمانی و به ‌تبع آن، افزایش اجاره‌بهای خانه‌ها و مغازه‌ها بود. افزایش قیمت نفت در بازارهای جهانی و افزایش درآمد و سطح انتظارات مردم از زندگی مرفه‌تر طی برنامه عمرانی پنجم، موجب شد مسئله مسکن بیش از آن چیزی که به نظر می‌رسید، به بحران دچار شود. بخشی از برنامه‌های دولت در برنامه عمرانی پنجم در زمینة تأمین مسکن شامل ایجاد خانه سازمانی برای معلمان، سایر کارمندان دولت، خانه سازمانی برای کادر خدماتی دولت شامل مروجان، کادر تعاون، دامپزشکان و غیره در قطب‌های توسعه کشاورزی، احداث خانه سازمانی کارگری در قطب‌های صنعتی، احداث واحد مسکونی مجتمع و آپارتمان‌های ارزان‌قیمت و واگذارکردن آنها به اقساط طولانی به افراد و طبقات کم‌درآمد بود؛ اما این سیاست‌ها به‌دلیل افزایش درآمدهای نفتی و نبود سیاست‌های اقتصادی مناسب منجر به تورم زیاد و درنتیجه، شکست آن شد؛ زیرا سطح بالای درآمدها باعث شده بود مردم به‌دنبال یک زندگی مرفه‌تری باشند و بر اثر این انتظارات مردم سیل مهاجرت از روستاها و شهرهای کوچک به سمت تهران سرازیر شد. همین امر موجب تقاضای بیش از عرضه مسکن شهری در تهران شد که نتیجۀ آن، افزایش اجاره‌بها و افزایش قیمت مسکن شد.

 در باب پیشینه پژوهش گفتنی است تاکنون مقالاتی در باب معماری و مسکن دوره پهلوی نگاشته شده است. یکی از این مقالات «تحلیل مسکن طبقۀ متوسط دورۀ پهلوی دوم براساس دستور زبان شکل (مطالعۀ موردی: محله نارمک و شهرک اکباتان تهران)» نوشته سارا غلامی و همکاران است. این پژوهش در صدد بوده است با استفاده از دستور زبان شکل که بر پایه به‌کارگیری معناشناسانه زبان شکل است، به قوانین حاکم بر کالبد گونه‌های مسکن طبقه متوسط جدید جامعه در دوره پهلوی دوم دست یابد. نویسندگان فوق، مقاله‌ای نیز با عنوان «تأثیر تحولات اجتماعی و فرهنگی بر گونه‌های مسکن طبقه متوسط (در دوره میانی و پایانی پهلوی دوم بین سال‌های 1332 تا 1357)» نگاشته‌اند که به‌دنبال آن بوده‌اند تا با شناسایی تحولات اجتماعی‌ - فرهنگی دوره پهلوی دوم، عوامل تأثیرگذار بر ظهور طبقه متوسط جدید و سپس مسکن این طبقه را بررسی کنند. جعفر قادری و بهنام ایزدی در مقاله «بررسی تأثیر عوامل اقتصادی و اجتماعی بر قیمت مسکن در ایران (1391-1350)» اثر متغیرهای اقتصاد کلان ازقبیل میزان شهرنشینی، میزان اجاره‌بها، درآمد سرانه، اعتبارات اعطایی بانک مسکن به بخش مسکن، مالیات بر مسکن، میزان بیکاری، تولید ناخالص ملی، مخارج دولت در فصل تأمین مسکن، شاخص قیمت نهاده‌های ساختمانی و تعداد پروانه‌های ساختمانی صادرشده را بر قیمت مسکن با استفاده از روش برآورد حداقل مربعات معمولی در فاصله زمانی 91-1350 در ایران بررسی کرده‌اند؛ بنابراین، در زمینه وضعیت مسکن و اجاره‌بها در دهه آخر حکومت پهلوی هیچ‌گونه تحقیق مستقلی انجام نشده است.

مروری بر وضعیت مسکن و اجاره‌بها در دوره پهلوی دوم

در دوره قاجار در تهران، 12430 خانه شخصی و همچنین 7200 خانه اجاره‌ای وجود داشته‌اند. جعفر شهری علت اینکه نیمی از مردم خانه شخصی نداشتند را سوابق روحی و اخلاقی مردم آن زمان می‌داند؛ زیرا معتقد است اصولاً اجاره‌نشینی شر و مزاحمتی نداشت تا بخواهند خود را از آن آسوده کنند؛ ازاین‌رو، به‌مراتب از داشتن خانه شخصی برایشان راحت‌تر بود و دردسرهای دیگر آن مانند مخارج تعمیر و خرابی و غیره از دوششان برداشته شده بود. شاید دلیل اصلی‌ اینکه «صاحب‌خانه‌ها را این عقیده بود که سرپناه به کسی دادن علاوه بر عملی انسانی، ثواب اخروی را هم همراه می‌دارد و این اعتقاد دیگر که خانه پر از دشمن باشد، خالی نباشد و چندان‌که اتاقی از خانه‌شان خالی شده بود به اول کسی که از آنها طلب کرده بود رضایت می‌دادند، بدون آنکه سؤال و جوابی در میان آورند یا مطالبه پیش‌اجاره یا پول پیش و مانند آن داشته باشند» (شهری، 1367: 241)^[1]، در این دوره، اجاره‌ خانه‌های اجاره‌ای دربست از ماهی یک تا دو تومان و بیست و پنج قران برای یک ‌خانه با سه یا چهار تا ده اتاق بود و اجاره یک اتاق و صندوق‌خانه، بین سه تا هشت قران بود که با آن بهترین نوع خانه نیز اجاره می‌شد (شهری، 1367: 243). همچنین، کمبود مسکن در تهران باعث مى‌شد افراد کم‌درآمد قسمتى از خانۀ خود را اجاره بدهند یا بفروشند که این خانه احتمالاً فقط یک اتاق بود. به گفته پلاک اتریشی در این دوره ثروتمندان مستأجر نداشتند و فقط غریبه‌ها و افراد غیرمحلی خانۀ دیگران را اجاره مى‌کردند. به نظر مى‌رسد خارجیان نیز بیشتر اوقات خانه اجاره مى‌کردند. بعضى از افراد تا ۱۰ مستأجر داشتند و صاحب‌خانه با مستأجران خود در یک‌جا زندگى مى‌کرد؛ اما بازاریان مستأجر نداشتند. شاید به این ‌دلیل بود که از وضع مالى بهترى برخوردار بودند (اتحادیه، 1385: 26). براساس آمار نجم‌الملک در ۱۲۸۶ ه‍..ق، ۳۰/۸ درصد از جمعیت تهران اجاره‌نشین بوده‌اند که مى‌توان گفت وضع مسکن در این فاصله بدتر شده و خانه به اندازه کافى ساخته نشده بود. بین سال‌هاى ۱۲۶۹ تا ۱۲۸۶ ه‍..ق، تعداد خانه به ۶۸۵ دستگاه افزایش یافت؛ درحالى‌که جمعیت به ۲۱,۳۰۴ نفر افزایش یافته بود (اتحادیه، 1385: 26).

اولین‌بار در سال 1294، قانون اجاره‌نشینی به‌عنوان یک مسئله مهم در مجلس شورای ملی تصویب شد. در ماده 1 این قانون آمده بود که برای تمام مستغلات ازقبیل دکان‌ها، مغازه‌ها، خانه‌های اجاره‌ای، انبارها، کاروان‌سراها، مهمان‌خانه‌ها، یخچال‌ها، قهوه‌خانه‌ها و میدان‌ها در شهرها و قصبات عمده مالیات مستغلات برقرار می‌شود (مصوبات مجلس شورای ملی، 1294: 553). تا پیش از تصویب قانون مدنی در سال 1307، فتواهای معتبر فقهی و حاکمیت اراده طرفین عقد اجاره در قرارداد، عرف رایج بین طرفین قرارداد در روابط موجر و مستأجر بودند. در سال 1317، قانون راجع به تعدیل مال‌الاجاره‌ها به تصویب رسید (مصوبات مجلس شورای ملی، 1317: 62). با وجود تصویب این قوانین، مالکان در خصوص پرداخت‌نشدن اجاره توسط مستأجران، تقاضای تخلیه می‌کردند و مستأجران در خصوص تعدیل مال‌الاجاره اراضی و اجاره‌بهای مسکن و مغازه‌ها تقاضاهای زیادی داشتند؛ اما روشن است که اختلافات مالی و ملکی مستأجران و مالکان در خصوص نحوه قیمت‌گذاری و میزان اجاره‌ و تخلیه در شهرهایی مانند تهران موجب شکایت و ارائه عرایض مختلفی به مجلس شده بود (ساکما، ش سند 40722/310). در همین سال وزارت دارایی، بانک رهنی را به‌عنوان نخستین بانک تخصصی در خصوص مسکن و ساختمان و سومین بانک دولتی کشور تأسیس کرد. سرمایه دو میلیون‌ تومانی اولیه بانک از محل «ذخیره پشیز» یعنی ذخیره پول خرد تأمین شد و لایحه تأسیس آن در ۲۵ دی ۱۳۱۷ به تصویب مجلس شورای ملی رسید (ساکما، ش سند 9432/240). موضوع فعالیت بانک رهنی، اعطای تسهیلات مسکن در قبال رهن اموال غیرمنقول با هدف خرید، احداث، تعمیر، تکمیل و اعطای اعتبار به شرکت‌های ساختمانی در کل کشور بود (ساکما، ش سند 73967/240).

در اوایل دوره پهلوی دوم، بخش عمده خانه‌های تهران به‌طور اجاره واگذار شده بود. در این سال‌ها، روابط موجر و مستأجر در خصوص تعیین میزان اجاره‌بها به‌اندازه‌ای زیاد شده بود که حتی تشکیلات اداره مال‌الاجاره نیز نتوانسته بود این اختلافات را از بین ببرد (آرشیتکت، 1326: 118). در این دوره، بیشتر افراد خانه‌دار، در خانه‌هایی زندگی می‌کردند که از کم‌ترین ضروریات زندگی راحت نیز به دور بودند (آرشیتکت، 1326: 139)؛ بنابراین، بسیاری از صاحب‌نظران حوزه معماری و شهرسازی از شرایط مسکن در دوره پهلوی گلایه‌ می‌کردند و ضمن انتقاد از کمبود مسکن، از وضعیت گران‌بودن کرایه‌ها و همچنین زندگی‌کردن افراد زیاد در یک ‌خانه نیز ناراحت بودند (آرشیتکت، 1325: 15). شهر تهران از اوایل دهه 1330 توسعه زیادی یافت و مهاجرت به آن پس از اصلاحات ارضی شدیدتر شد. در همین زمان، دولت، تهران را به مناطق مختلف تقسیم کرد و روستای یوسف‌آباد بدون هیچ‌گونه توجه به نقشه شهرسازی و عوارض طبیعی بین کارمندان دولت تقسیم شد. شاید اولین قانون کامل در باب روابط مالک و مستأجر قانون سال 1339 باشد؛ قانونی که برای اولین‌بار حقوق ویژه‌ای را برای مستأجر خانه و مغازه در نظر گرفته بود (ساکما، ش سند 30655/298). با گسترش شهر تهران به‌خصوص در دهه 40، تهیه مسکن و اجاره‌نشینی به معضل مهم در شهر تهران تبدیل شد؛ زیرا افراد زیادی برای کار از روستاها به تهران مهاجرت کرده و مشکل مسکن و اجاره‌ خانه در شهر تهران را به کلافی سردرگم تبدیل کرده بودند. در این دوره، قیمت مسکن نوسان زیادی داشت. دولت برای تثبیت اوضاع اقتصادی، برنامه‌هایی مطرح می‌کرد و امیدوار بود با اجرای این طرح‌ها بتواند قیمت‌ها را در یک سطح ثابت قرار دهد و از نوسان شدید قیمت‌ها جلوگیری کند. در باب مسئله مسکن و طرح‌های اجرایی در خصوص آن، تطبیق عرضه و تقاضا یک اصل مهم به شمار می‌رفت؛ اما نابرابری عرضه و تقاضا به‌ویژه در خصوص مسکن در این دوره بیش از مسائل دیگر به نظر می‌آمد؛ زیرا کرایه مسکن در کل کشور به‌خصوص در تهران به‌علت تقاضای بیش از عرضه آن، به‌طور بی‌سابقه‌ای افزایش یافت و طبق آمار بانک ملی هزینه مسکن در سال 1336 نسبت به سال 1315 نزدیک به 36 برابر افزایش یافته بود . احتیاج روزافزون به مسکن، سرمایه‌داران و حتی کسانی را که پس‌انداز کمی داشتند به فکر ساختن خانه‌های اجاره‌ای انداخت و روزبه‌روز بر توسعه امور ساختمانی افزوده شد؛ به‌طوری‌که این موضوع در تکامل شهرسازی تأثیر زیادی گذاشت و در نزدیکی تهران چندین شهر مختلف احداث شد؛ افزون بر این، در داخل شهر تهران نیز زمین‌ها به‌سرعت به ساختمان تبدیل و ساختمان‌های کهنه به آپارتمان‌های چندطبقه تبدیل شدند؛ به‌طوری‌که افزایش عرضه بر تقاضا ناگهان آشکار شد؛ با وجود این، گرانی کرایه‌ها مانع شد مردمی که در تنگنا بودند بتوانند در این خانه‌های خالی اقامت کنند؛ بنابراین، مشخص می‌شود افزایش هزینه مسکن به‌مراتب بیشتر از سایر اقلام موردنیاز و ضروری مردم بوده است. این درحالی بود که در حدود بیست سال، درآمد مردم افزایش چندانی نیافته بود؛ زیرا اگر درآمد مردم نیز همراه با هزینه‌ها افزایش می‌یافت، درآمد باید بیش از 36 برابر می‌شد. این درحالی است که هزینه مسکن برای عموم مردم ایران به‌صورت یک هزینه توان‌فرسا و کمرشکن درآمده بود. بنابر اطلاعاتی که کیهان منتشر کرد، در دهه 40 در تهران نزدیک به 60 هزار خانه خالی وجود داشت که بدون مشتری مانده بود (کیهان، 1340: 8)؛ با وجود این، کم‌بودن درآمد و گرانی کرایه‌ها مانع از این بودند که افرادی بتوانند در این ساختمان‌ها زندگی کنند که ازلحاظ مسکن در مضیقه بودند. مسئله مسکن و بحران آن که از دهه 40 آغاز شده بود، تا اواسط دهه 50 نیز حل نشده و بر شدت این بحران افزوده شده بود؛ به‌طوری‌که دولت هویدا در پایان آخرین جلسه هیئت وزیران در سال 1355 اعلام کرده بود در سال بعد، مسئله مسکن در رأس برنامه‌های دولت قرار دارد و به‌منظور اجرای فرمان شاه، همه عوامل و نیروهای مملکتیِ بخش خصوصی و بخش دولتی را برای تحقق این برنامه بسیج خواهد کرد (آیندگان، 1355: 1)؛ این درحالی است که تعداد خانواده‌های شهرنشین که همگی در یک اتاق زندگی می‌کردند، به گفته جان فوران از 36 درصد در سال 1346 به 43 درصد در سال 1356 رسیده بود (فوران، 1392: 492) و بیش از ۴۲ درصد از خانواده‌های تهرانی در اواخر سال 56 و اوایل سال 57 دارای مسکن مناسب نبودند (آبراهامیان، 1377: 410) که علت آن، افزایش بی‌سابقه‌ قیمت مسکن بود؛ به‌طوری‌که یک کارمند باید 70 درصد از حقوق خود را به اجاره خانه اختصاص می‌داد (پارسونز، 1390: 25).

عوامل مؤثر بر افزایش قیمت مسکن و اجاره‌بها در دهه 1350 شمسی

بدون شک عوامل مؤثری در روند افزایشی قیمت مسکن و اجاره‌بها در سال‌های پایانی دولت پهلوی دوم نقش داشته‌اند که از مهم‌ترین این عوامل به موارد زیر اشاره می‌شود:

1) سیل مهاجرت از روستا به شهر و متعاقب آن، کمبود واحد مسکونی

از هنگامی که تهران به‌عنوان پایتخت انتخاب شد و امور اداری در آن متمرکز شد، مهاجرت به آن افزایش یافت. این مهاجرت‌ها سبب شد محله‌ها و کوی‌های جدید در تهران احداث شود که بیشتر نام طایفه یا گروه بر آن محله‌ها گذاشته می‌شد. نویسنده کتاب مرآة‌البلدان دربارۀ چگونگى گسترش شهر تهران می‌نویسد «چون جمعیت و آبادى دارالخلافه نهایت رو به ازدیاد نهاد و شهر گنجایش جمعیت حالیه را ندارد، رأی صواب‌نماى ملوکانه اقتضا فرمود که وسعت مکانى براى اهالى حاصل آید. لهذا مقرر فرمودند که شهر تهران از سمت دروازه شمیران یک هزار و هشتصد ذرع و از سه جانب دیگر از هر طرف یک هزار ذرع وسعت دهند و کفالت این امر را به عهده جناب آقاى مستوفی‌الممالک و میرزا عیسى وزیر دارالخلافه موکول فرمودند و چند نفر از مهندسین را نیز مأمور تعیین حدود و طول و عرض خندق آن فرموده، مقرر شد که قسمتى خندق را حفر کنند که از براى مترددین معبر نباشد و شهر از آفت سیل مصون ماند ... دوازده دروازه مقرر است که ساخته شود و از این روز، شهر تهران موسوم به دارالخلافۀ ناصرى گردید» (اعتمادالسلطنه، 1367: 1566-1567).

جمعیت تهران از اواسط قرن سیزدهم ه‍..ق درحال افزایش بود،؛ به‌طوری‌که طبق آمار نجم‌الملک که در سال ۱۲۸۶ ه‍..ق تهیه شد، تعداد ۱۶,۸۵۳ نفر یا ۱۱ درصد از جمعیت، در بیرون از دروازه‌هاى شهر مستقر بودند. یکى از علل رشد جمعیت، مهاجرت مردم از ولایت‌ها به تهران بود. افراد ثروتمند در شمال شهر، به محلۀ جدیدى به نام دولت نقل‌مکان کردند و در آنجا خانه‌هاى مجلّل ساختند. سفارتخانه‌ها نیز به آنجا منتقل شدند و به‌دنبال محلى مناسب گشتند (مبصرالسلطنه، 1384: 25). جمعیت ایران در سال 1293، نزدیک به ده میلیون نفر بود؛ این درحالی است که این جمعیت در سال 1319 به 6/14 میلیون نفر ‌رسید و تقریباً 50 درصد رشد داشت (فوران، 1392: 343). میزان شهرنشینی در اوایل برنامه پنجم از 42/5 به 47 درصد و تعداد شهرها از 298 به 373 شهر در سال 1355 افزایش یافت؛ درنتیجه، توجه به صنعت و کاهش درآمد به‌دست‌آمده از کشاورزی، مهاجرت روستا به شهر را تسریع کرد و منجر به افزایش شهرنشینی شد. درآمدهای سرشار نفت که از سال 1352 به اقتصاد کشور وارد شده بودند، باعث افزایش تورم شدند. با ورود تعداد زیادی از خارجی‌ها به کشور، قیمت مسکن نیز بیش‌ازحد ‌افزایش یافت؛ درحالی‌که جمعیت شهرها بر اثر مهاجرت شدید روستاییان نیز بیش‌ازحد افزایش می‌یافت و بورس‌بازان و دلالان قیمت اجاره خانه را افزایش می‌دادند (فوران، 1392: 556)؛ بنابراین، با وجود افزایش شدید قیمت نفت و درآمد حکومت، هیچ اثر مثبتی در وضعیت زندگی و معیشت مردم ایجاد نشد. روستاییان که امکان ادامة زندگی در زادگاه خود را نداشتند، به شهرها آمدند تا زندگی بهتری داشته باشند که چنین اتفاقی نیفتاد و سبب ایجاد حاشیه‌نشینی و زاغه‌نشینی در اطراف شهرها و پیامدهای اجتماعی فراوانی شد (کدی، 1398: 302). در سال 1355، بسیاری از مردم در شهرهای بزرگ و به‌ویژه در تهران، خانه‌ای از خود نداشتند و مستأجر بودند. به‌علت کمبود خانه‌های مناسب، اجاره روز‌به‌روز بیشتر می‌شد و افزون بر اجاره، صاحب‌خانه‌ها نیز شرایط سختی را بر مستأجران تحمیل می‌کردند که گرفتن مبلغی به‌عنوان ودیعه یا گرفتن چک یا سفته برخی از این مشکلات بودند. در برنامه ششم نیز دولت اعلام کرده بود که در طول برنامه باید یک میلیون مسکن احداث شود. اگر این امر نیز انجام می‌شد، مشکل مسکن را به‌صورت موقتی حل می‌کرد؛ زیرا این مسکن‌ها قرار بود در شهرها ساخته شوند؛ اما براساس آمارهای دولتی، رشد جمعیتی در سال 1356 برابر با 4/2 بود و میزان مهاجرت‌های روستایی افزایش چشمگیری داشت (اطلاعات، 1356: 5)؛ بنابراین، این ارقام نیز نمی‌توانست جوابگوی نیازهای جامعه باشد. دولت و شهرداری بر اثر این افزایش مهاجرت به تهران، چندین بار تصمیم گرفته بودند که از توسعه شهر جلوگیری کنند و حتی در روزنامه‌های رسمی کشور، حدود شهر را مشخص کرده و اعلام می‌کردند که قسمت‌های خارج از این محدوده را از حیطه نظارت خود خارج می‌دانند و تعهدی نسبت به تأمین آب و برق و سایر احتیاجات آنها ندارند؛ اما به عقیده عباس اژدری، این طرح‌ها فقط یک ادعا بودند؛ زیرا ضمانت اجرایی نداشتند. جلوگیری از آبادانی و توسعه قسمت‌هایی از شهر ممکن است ازطریق تدابیری انجام شود؛ اما هیچ‌وقت با وسائل مصنوعی مقدور نخواهد بود (آرشیتکت، 1325: 15)؛ بنابراین، به یک سؤال اساسی باید پاسخ داده شود که چرا هزینه مسکن در دوره پهلوی در همه شهرها ظرف مدت پنج سال، چندین برابر شده بود؛ درحالی‌که تغییر محسوسی در درآمد مردم ایجاد نشده بود. بدون شک یکی از دلایل افزایش هزینه مسکن، افزایش جمعیت کشور بود که بر اثر تغییر روش اقتصادی و درآمد عمومی کشور به وجود آمده بود. پیش از این، درآمد عمده کشور بر مبنای اقتصاد زراعتی بود و کارگر زراعتی نیز به‌مراتب زندگی بهتری نسبت به کارگر شهری داشت. ازآن‌گذشته، برای کارگر روستایی به‌سختی در شهرها کار پیدا می‌شد؛ بنابراین، وقتی ایران نیز رو به صنعتی‌شدن گام برداشت و کارخانه‌ها و شرکت‌های صنعتی زیادی ایجاد شدند، نیاز مبرم به نیروی انسانی به‌صورت یک معضل درآمد که بخش اعظمی از این نیروی کار از روستاها تأمین شده بود. همچنین بر اثر افزایش درآمدهای نفتی، شرکت‌های پیمانکاری و عمرانی به کارگران زیاد احتیاج داشتند و همه این کارگرها نیاز مبرم به مسکن داشتند و ازآنجایی‌که شهرها ظرفیت این گسترش ناگهانی را ازلحاظ فروش، اجاره خانه و مغازه نداشتند، تقاضا نسبت به عرضه زیاد شد و همین مسئله عاملی شد تا کرایه‌ها افزایش یابند و درنتیجه، قیمت زمین و مصالح ساختمانی نیز از رشد زیادی برخوردار شود.

2) افزایش قیمت مصالح و خدمات ساختمانی

در دوره پهلوی دوم، باتوجه ‌به افزایش چشمگیر قیمت مصالح ساختمانی ازجمله سیمان، گچ و آهن‌آلات، بسیاری از سازندگان با مشکل گرانی و همچنین کمبود مصالح ساختمانی روبرو شده بودند. این مسئله تنها منحصر به دوره پهلوی نبود و در دوره قاجار نیز وجود داشت. رنه دالمانی در سفرنامه از خراسان تا بختیاری در این باره می‌نویسد «تهیه مصالح هم زحمتى دارد؛ زیرا که مقدار آن کم و بهاى آن‌ هم بى‌ترتیب است و نرخ ثابتى ندارد، غالباً مصالح را در زمستان که ارزان‌تر است تهیه می‌کنند و در تابستان به کار می‌برند» (دلمانی، 1335: 147)؛ بنابراین، اگر اجرت کارگر و قیمت مصالح به‌صورت نقد پرداخت نمی‌شد، هیچ‌کس کارى انجام نمی‌داد و همچنین طی چند روز بر قیمت مصالح و اجرت کارگر نیز افزوده می‌شد (نظام السلطنه، 1362: 383).

 در دوره پهلوی اول نیز به‌دنبال تأسیس بلدیه تهران و اقداماتی که بلدیه در عرصه شهرسازی انجام داده بود، هیچ‌کس خانۀ جدید را با خشت و گل نمی‌ساخت و آجر و گچ، حداقل مصالح ساختمان‌هاى آن زمان شده بود. به گفته عبدالله مستوفی این اسلوب شهردارى، شهرسازى، خیابان‌هاى وسیع اسفالتى و ساختمان‌های عالى از پایتخت به شهرها و قصبات نیز رسیده بود (مستوفی، 1384: 243)؛ اما دوره پهلوی دوم در پی گسترش شهر تهران، با کمبود شدید مصالح ساختمانی مواجه شد. روزنامه اطلاعات در 16 فروردین 1352 با اعلام زنگ خطر گرانی محصولات ساختمانی بر افزایش بی‌رویه و ناگهانی آن تأکید داشت. قیمت آجر فشاری هزاری 120 تومان رسیده بود؛ درحالی‌که در سال 1351 نزدیک به 55 تومان بود. افزون بر آجر، گچ و آهک نیز وضع بهتری نداشتند و قیمت این دو مصالح ساختمانی نیز به خرواری 22 تومان رسیده بود؛ درصورتی‌که قیمت گچ و آهک پای کوره 12 تا 14 تومان بود. گفتنی است سیمان و گچ به‌وفور یافت می‌شدند و افزایش قیمت آنها اساساً منطقی به نظر نمی‌رسید؛ درصورتی‌که فروش سیمان می‌توانست به‌طور کامل کنترل شود (اطلاعات، 1352: 13). آگهی‌های موجود در سال 1350 نشان می‌دهند که سیمان در بازار آزاد کیسه‌ای ۸۵ ریال، آجر فشاری هزاری ۵۸ تومان، آجر سفال هزاری ۱۴۰ تومان، گچ پاکتی ۳۵ ریال، خاک رس متری ۱۵۰ ریال، آهن کیلویی ۲۲ ریال، آهک خرواری ۱۵۰ ریال، ماسه مترمکعبی ۳۰۰ ریال، موزاییک ساده مترمربعی ۸۰ ریال، موزاییک مترمربعی ۳۰۰ ریال و کاشی دانه‌ای ۵ تا ۷ ریال فروخته می‌شد. این ارقام در سال 1355 یعنی به فاصله 5 سال چندین برابر شده بودند؛ به‌گونه‌ای کیسه‌ای ۵۰ تومان، آجر فشاری هزاری ۱۶۰ تا ۱۸۵ تومان، آجر سفال هزاری ۶۰۰ تا ۷۰۰ تومان، گچ کیسه‌ای ۱۱۰ ریال، خاک متری ۲۵۰ ریال، آهن کیلویی ۲۹ ریال، آهک خرواری ۴۰ تومان، ماسه مترمکعبی ۷۰ تومان، موزاییک ساده متری ۲۲۰ ریال، موزاییک مرمر متری ۳۰۰ ریال و کاشی دانه‌ای ۱۰ تا ۱۵ ریال به فروش می‌رفت (کیهان، 1355: 5)؛ بنابراین، با این افزایش بی‌رویه مصالح ساختمانی می‌توان گفت افزایش قیمت مصالح ساختمان از سال 1350 تا 1355 تأثیر زیادی بر گران‌شدن ساختمان داشته است؛ اما علت اصلی افزایش قیمت مصالح ساختمان، تناسب‌نداشتن عرضه و تقاضا بود، زیرا در این مقطع زمانی، بسیاری از مصالح ساختمانی مانند کاشی، سیمان، گچ و آهک در بازار نایاب بودند و این کمبود سبب شد قیمت‌ها به‌طور غیررسمی افزایش یابد (کیهان، 1355: 5). علی باوفا، رئیس اتحادیه صنف کاشی‌ساز و کاشی فروش وقت، در خصوص کمبود کاشی که سبب شده بود خریدار تا شش ماه در نوبت بماند، چنین گفته بود «درحال حاضر دو کارخانه اصلی تولیدکننده کاشی در ایران، کاشی ساده تولید نمی‌کنند. بهانه‌شان هم این است که تولید کاشی ساده استفاده‌ای ندارد. به همین بهانه روی همان کاشی ساده را که باید بین ۴ تا ۶ ریال در فروشگاه‌ها به مصرف‌کننده فروخته می‌شد با یک روکش تزئینی می‌پوشاندند و کاشی تزئینی را دانه‌ای ۱۶ تا ۲۲ ریال به فروش می‌رساندند» (کیهان، 1355: 5)؛ بنابراین، افزایش چشمگیر قیمت مصالح ساختمانی در آغاز فصل ساختمان نشان می‌داد اگر دولت، تصمیمات جدی و فوری نگیرد، بازار سیاه مصالح ساختمانی شکل می‌گیرد که فعالیت‌های ساختمانی را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد. آمارها نشان می‌دهند در سال 1355، 127 هزار واحد مسکونی در کل کشور ساخته شده بودند که برای همین تعداد کم نیز نارسایی مصالح ساختمانی وجود داشت. معماران و مهندسان این دوره یکی از علت‌های کمبود مصالح را غرب‌زدگی می‌دانستند؛ زیرا مردم در ساختمان نیز دچار غرب‌زدگی شده بودند. درواقع، مردم مصالح سنتی را کنار گذاشته بودند و آب‌وهوای منطقه را نادیده گرفته بودند؛ درحالی‌که بهره‌گیری از مصالح ساختمانی سنتی می‌توانست کمبودها را جبران کند و با توجه ‌به آب‌وهوا به ساختمان‌های کشور استحکام بیشتری ببخشد (اطلاعات، 1356: 5).

علت دیگر گران‌شدن مسکن را باید در افزایش قیمت خدمات ساختمان جست‌وجو کرد؛ زیرا از سال 1350 تا 1355 رونق فعالیت‌های ساختمانی، کمبود نیروی کار و همچنین افزایش هزینه زندگی سبب شده بود هزینه‌های ساختمانی نیز بین ۲ تا ۵ برابر شوند؛ به‌طور مثال در سال 1350، کارگر ساده ساختمان روزی ۱۰۰ ریال، بنّا روزی ۳۰۰ ریال، اسفالت‌کار مترمربعی ۵۰ ریال، مقنی متری ۲۰۰ ریال، گچ‌کار مترمربعی ۳۰ ریال، موزاییک‌کار مترمربعی ۳۰ ریال، کاشی‌کار مترمربعی ۷۰ ریال، نقاش مترمربعی ۶۰ ریال برای رنگ روغن، ۳۰ ریال برای پلاستیک و ۲۰ ریال برای لعابی، آهنگر برای ساختن در و پنجره پروفیل کیلویی ۵۰ ریال، برق‌کشی هر شعله ۴۰ ریال و لوله‌کش متری ۳۰ ریال می‌گرفت؛ اما این نرخ‌ها در سال 1355 افزایش چشمگیری یافته بود؛ به‌گونه‌ای‌که کارگر ساده ساختمان روزی ۵۰۰ ریال، بنّا روزی ۱۵۰۰ ریال، اسفالت‌کار مترمربعی ۱۸۰ ریال، مقنی متری ۷۰۰ ریال، گچ‌کار مترمربعی ۱۵۰ ریال، موزاییک‌کار مترمربعی ۱۵۰ ریال، کاشی‌کار مترمربعی ۲۶۰ ریال، نقاش مترمربعی ۱۵۰ ریال برای رنگ روغن، مترمربعی ۷۰ ریال برای پلاستیک و مترمربعی ۵۰ ریال برای لعابی، در و پنجره پروفیل کیلویی ۸۰ ریال، برق‌کشی هر شعله ۱۲۰ ریال، و لوله‌کشی متری ۸۰ ریال دریافت می‌کردند (کیهان، 1355: 5).

3) بورس‌بازی زمین و افزایش بیش‌ازحد قیمت آن

 بدون شک اندوختن ثروت ازطریق مشاغل دولتی در کنار خریدوفروش زمین و همچنین سرمایه‌گذاری در ملک و مستغلات از عوامل مهم بورس‌بازی و افزایش قیمت مسکن در دوره پهلوی بود؛ البته عوامل دیگرى نیز در این مسئله تأثیر داشتند. مسئله بورس‌بازی زمین در دوره قاجار نیز مطرح بود؛ زیرا خریدوفروش زمین همیشه به‌قصد سکونت نبود، بلکه براى «بورس» بازى نیز بود؛ برای مثال، مبصرالسلطنه درباره این بورس‌بازی‌ها بین سال‌های 1306 تا 1308 قمری می‌نویسد «حوالى سفارت، حضرت اجلّ امین‌السلطان، باغى و قناتى براى آن احداث کرده که خیلى تعریف پیدا کرده است. اراضى اطراف روزبه‌روز در تحوّل و ترقّى است. خیال کردم دو سه قطعه زمین خریده، داشته باشیم» (مبصرالسلطنه، 1384: 27)؛ بنابراین، یکی از عواملی که بر گسترش و توسعه نامنظم شهر تهران اثرگذار بود، بورس‌بازی زمین و مستغلات بود که مهم‌ترین مانع تحولات شهری نیز به شمار می‌رفت؛ برای ‌مثال، صاحب زمین تصمیم می‌گرفت زمین خود را به چندین قطعه تقسیم کند. سپس آن را به معرض فروش می‌گذاشت و قطعات اولیه را با یک نرخ پایین‌تر می‌فروخت و هنگامی که تقاضا زیاد می‌شد، قیمت آن را بیشتر می‌کرد و زمین‌های دورتر را نیز می‌فروخت. ازآنجایی‌که قسمت‌های دورتر، ارزان‌تر به فروش می‌رسیدند، عرضه نیز بیشتر می‌شد و خریداران نیز بیشتر می‌شدند؛ درنتیجه، شهر وسعت می‌یافت و مقداری از زمین‌های داخل شهر یا خانه‌ها باقی می‌ماندند که به‌علت گرانی قیمت خریدار نداشتند (آرشیتکت، 1325: 16)؛ بنابراین، بورس‌بازی در زمین‌های قابل‌ساخت، قدرت گروهی را برای ساختن خانه سلب کرده بود و معاملات زمین و ساختمان را در دست عده‌ای خاص متمرکز کرده و به‌صورت نیمه‌ انحصاری درآورده بود و طبعاً این عده قادر بودند قیمت و کرایه‌ها را به‌طور مصنوعی افزایش دهند. کرایه‌هایی که خارجی‌ها می‌پرداختند نیز مزیدی بر علت افزایش اجاره‌بها در شهر تهران می‌شدند. خارجی‌ها اغلب برای مدت کوتاهی به ایران به‌خصوص شهر تهران می‌آمدند و ازآنجایی‌که از درآمد بیشتری برخوردار بودند، قیمت بیشتری نیز می‌پرداختند و همین مسئله عاملی برای افزایش هزینه مسکن بود. یکی دیگر از عواملی که در افزایش قیمت مسکن و به‌تبع آن، افزایش اجاره‌بها نقش اساسی داشته است، موضوع تکامل در طرز ساختمان‌سازی و همچنین تجهیز خانه‌های مسکونی است؛ برای ‌مثال، خانه‌ای که در سال 1315 به‌عنوان یک‌خانه مدرن محسوب می‌شده است طبیعتاً در سال 1340 موردپسند مردم نبوده است؛ زیرا مردم ترجیح می‌دادند در خانه‌های مدرن، آفتاب‌گیر و بهداشتی زندگی کنند که مجهز به وسایل ضروری منزل ازقبیل برق، آب، حمام و غیره باشند (کیهان، 1340: 8).

در دوره پهلوی دوم به‌خصوص در دهه آخر آن، قیمت زمین به‌طور بی‌رویه درحال افزایش بود. مقایسه قیمت زمین بین سال‌های 1350 تا 1356 نشان می‌دهد قیمت زمین در بعضی از نقاط تهران تا ۸ برابر افزایش قیمت یافته بود. در سال 1350 قیمت زمین در گیشا متری ۷۰۰ تومان بود؛ اما در سال 1355 قیمت زمین در این منطقه بین ۲۵۰۰ تا ۵ هزار تومان شده بود یا قیمت زمین در فرح‌آباد ژاله سال 1350 در حدود ۶۰۰ تومان بود؛ اما سال 1355 این زمین بین ۱۵۰۰ تا ۲۵۰۰ تومان خریدوفروش می‌شد. صاحب‌نظران و بنگاه‌داران معتقد بودند مهم‌ترین دلیل گرانی مسکن در افزایش بی‌رویه نرخ زمین است؛ به‌طوری‌که علی‌اکبر هاتف، مشاور املاک «خانه و زمین» در گیشا در این باب می‌گوید «از زمانی که فروش زمین شرایط تازه‌ای پیدا کرده، فروشنده‌ها به‌ندرت زمین را می‌فروشند و قیمت زمین‌های فروشی هم بالا رفته است. در همین منطقه گیشا کسانی هستند که از ۱۵ سال قبل زمین را متری ۴ تومان خریده‌اند و حالا متری ۲۰۰۰ تومان هم فروشنده نیستند. به نظر من علت اصلی گران‌شدن خانه همین است و درنتیجه اینکه تنها در ۷ ماه گذشته، قیمت آپارتمان در منطقه گیشا دو برابر شده است؛ مثلاً عید گذشته یک آپارتمان ۲ اتاق خوابه را ۴۷۰ هزار تومان فروختیم؛ ولی الان همان آپارتمان بین ۷۵۰ تا ۸۰۰ هزار تومان مشتری دارد و مالک نمی‌فروشد» (کیهان، 1355: 5). فرمان محمدرضاشاه مبنی بر جلوگیری از افزایش نامعقول قیمت زمین و به‌کارافتادن سرمایه‌های راکد در فعالیت‌های سودبخش تولیدی نیز نتوانست جلوی سفته‌بازی زمین را بگیرد؛ بنابراین، کمبود مصالح ساختمانی و نیروی انسانی یک مسئله اساسی بود که باید به‌صورت ریشه‌ای حل می‌شد. سفته‌بازی عرصه مسکن، اعتراض نمایندگان مجلس را نیز به‌دنبال داشت؛ به‌طوری‌که پرویز فرهنگ نماینده سنقر، زمین‌بازی در کشور را به‌صورت لاتاری یا قمار بدون باخت می‌دانست که طرف بازنده اکثریتی از هموطنان ایرانی هستند؛ ازاین‌رو، از دولت خواست تدابیری بیندیشند تا زمین را از شکل کالای تجارتی خارج و به‌عنوان یک کالای مصرفی تبدیل کند (اطلاعات، 1356: 29). محمد بقائی یزدی نماینده تهران نیز خطاب به جمشید آموزگار، نخست‌وزیر، مسئله زمین و زمین‌بازی را به نام «ام‌الفساد» یاد می‌کند و زمین‌بازی را دارای دو شکل بساز و بفروش و همچنین خالص می‌داند. یزدی بر این باور بود که زمین‌بازی، توزیع ثروت در کشور را به‌کلی بی‌نظم کرده و نوعی استثمار را متوجه روستاییان مهاجر به شهر و شهرنشینان کرده است و گاهی یک فرد با نفوذ می‌توانست افرادی زیادی را به استثمار بکشد. او برای این زمین‌بازی راهکاری ارائه می‌دهد و معتقد است باید احتکار زمین را ازطریق مالیات تصاعدی و خریدوفروش آن را ازطریق واسطه بانکی و تنزل قیمت را ازطریق عرضه اراضی ساختمانی به‌صورت اجاره کم کنترل کنند (اطلاعات، 1356: 32).

4) افزایش نرخ انشعاب آب، برق و گاز

یکی دیگر از عوامل افزایش قیمت مسکن در دوره پهلوی دوم، افزایش بی‌سابقه نرخ انشعاب آب، برق و گاز در کنار بالابودن قیمت مصالح و دستمزد ساختمانی بود. نرخ اشتراک آب در سال 1355 نسبت به سال 1350 چندبرابر شده بود؛ با این تفاوت که جنبه ودیعه نداشت و ‌برگشت‌ناپذیر بود. این افزایش قیمت در نرخ ساختمان نیز تأثیر زیادی گذاشته بود؛ برای ‌مثال، یکی از مالکانی که در خیابان تاج دارای شش دستگاه آپارتمان بود درباره افزایش نرخ انشعاب آب چنین می‌گوید «سازمان آب منطقه‌ای برای اشتراک آب ساختمان من که ۱۳۷۰ مترمربع زیربنا دارد، در حدود ۱۱۰ هزار تومان گرفته است. برای انشعاب یک اینچ ۲۷ هزار تومان برای هر مترمربع ساختمان هم ۷۰ ریال گرفته‌اند. این پول قبلاً به‌صورت وامی بود که این سازمان از مالکان می‌گرفت، ولی حالا پرداخت اجباری است و بدون برگشت» (کیهان، 1355: 5).

5) فقدان یک سیاست مشخص در امر مسکن

دولت پهلوی دستور داده بود که هزینه مسکن باید با درآمد متناسب باشد؛ به همین دلیل، دولت برای انجام این دستور، لایحه‌ای را آماده کرده و به مجلس فرستاده بود و این لایحه بیش از صد و هفتاد پیشنهاد اصلاحی داشت که نشان می‌دهد دولت هیچ برنامه مشخصی برای خارج‌کردن مسکن از بحران نداشته است. به‌هرحال، نبودن یک سیاست مشخص در خصوص مسکن را باید علت اصلی افزایش هزینه تمام‌شده ساختمان دانست. در آن زمان، تهران با داشتن ۵۳۰ هزار واحد مسکونی، رشدی برابر با 8/5 درصد را در خصوص ساختمان داشته است؛ با این حال، نیاز به واحد‌های مسکونی بیشتر، هرلحظه محسوس‌تر می‌شد؛ اما اعتقاد صاحب‌نظران این بود که باید سیاست ارزان‌سازی و فراوان‌سازی را ترویج داد و در این راه برای کاهش هزینه‌ها از راه‌های مختلف کوشید (کیهان، 1355: 5). در دهه 50، تلاش‌هایی توسط دولت شد تا قیمت زمین بیش‌از‌حد نشود؛ اما هیچ‌یک از این تصمیمات نتوانست مسئله را به‌صورت ریشه‌ای حل کند و علت آن، کثرت تقاضا در برابر کمبود عرضه بود. کارشناسان حوزه مسکن بر این باور بودند به آن میزان که در شهرها به‌خصوص شهر تهران متقاضی خانه‌های خریداری یا استیجاری وجود دارد، خانه برای فروش یا اجاره نیست و در صورت وجود آن، روابط بین مالک و مستأجر با قوانین متعدد به‌صورتی درآمده است که مالکان حاضر بودند از ماهی چند ده هزار تومان مال‌الاجاره چشم‌پوشی کنند و خانه خود را خالی نگه دارند تا به دردسرهای گوناگون مستأجر گرفتار نشوند.

راه‌حل‌های دولت برای حل مشکل مسکن و اجاره‌بها

با توجه به مشکلات حوزه مسکن، تأمین آن برای گروه‌های کم‌درآمد که بیشتر شهرها را تشکیل می‌دادند، از نخستین ضروریات این دوره به شمار می‌رود؛ اما برای ساختن خانه‌های انبوه ارزان‌قیمت، سؤالات فراوانی ایجاد می‌شد که این خانه را چگونه می‌توان ساخت؛ این خانه‌ها در کجا باید ساخته شوند؛ زمین آن را چگونه می‌توان به دست آورد.

دولت پهلوی راهکارهایی برای ساخت‌وساز و کنترل قیمت‌ها در بازار مسکن و اجاره‌بها ارائه کرده بود که از مهم‌ترین این راهکارها به موارد زیر اشاره می‌شود:

1) ایجاد کوی‌های مسکونی جدید بر مبنای معماری نو

پیدایش ایدۀ خانه‌های ارزان‌قیمت در ایران، پس از جنگ جهانی اول بوده است. به گفته یحیی دولت‌آبادی، جنگ جهانی «ربع جمعیت تهران را کم کرده است» (دولت آبادی، 1371: 90)؛ اما هنوز مسئله مسکن برای دولتمردان و سیاست‌گذاران، یک اولویت مهم جامعه بود. در این زمان، دولت‌ها برای ترمیم خرابی‌های شهرها و مبارزه با کم‌بودن مسکن، به فکر ایجاد محله‌های جدید و ساختمان‌های دسته‌جمعی افتادند. ایرانیانی که کشورهای پیشرفته دنیا را دیده بودند، پس از بازگشت به ایران و مشاهده این اوضاع تصمیم گرفتند که ساختن خانه‌های ارزان‌قیمت و دسته‌جمعی را در ایران عملی کنند؛ اما ساختن این خانه‌های ارزان‌قیمت نیاز به سرمایه فراوان داشت که بخش خصوصی حاضر به سرمایه‌گذاری در آن نمی‌شد. در اوایل سال 1323 به‌دلیل بروز بیکاری، کمیابی خانه، گرانی کرایه‌خانه‌ها و مهاجرت افراد زیادی به شهر تهران، دولت مرتضی‌قلی خان بیات تصمیم گرفت طرح خانه‌های ارزان‌قیمت را دنبال کند؛ اما پیش از اینکه این کار اجرایی شود، کابینه او سقوط کرد و پس‌ازآن، در اواخر مجلس چهاردهم، قوام‌السلطنه ساختمان خانه‌های ارزان برای کارمندان جزء دولت و اشخاص بی‌خانمان را دوباره مطرح کرد؛ ازاین‌رو، شهرداری تهران طرحی تهیه کرد که به تصویب دولت رسید که طبق آن می‌بایست 1000 باب خانه در اراضی شهرداری تهران ساخته می‌شد (آرشیتکت، 1326: 127)؛ بنابراین، بانک رهنی، مأمور ساخت اولین کوی ساختمان‌های ارزان‌قیمت شد. این طرح نهایتاً منجر به ساخت کوی چهارصددستگاه در محدوده میدان ژاله شد که ساخت آن در سال 1329 پایان یافت. دولت این کوی را به‌صورت اقساطی به افراد با درآمد پایین و کارمندان واگذار کرده بود (ساکما، ش سند 7090/210)؛ با ‌وجود این، برخی از مردم توان همان اقساط را نداشتند و ‌‫خواستار بخشش یا تقلیل بهره بانکی وام خرید مسکن سازمانی در محله مزبور در تهران بودند (ساکما، ش سند 55352/230).

در دهه 50، با توجه ‌به تمرکز دولت بر توسعه اقتصادی، برنامه‌های عمرانی به‌طور محسوس بر حجم کارمندان دولت افزودند. به بیان دیگر، بخش‌هایی از جمعیت شهری به‌ویژه کارمندان، کارگران کارخانه‌ها و کارگران غیرماهر به‌سرعت گسترش یافتند و عده زیادی از نیروی کار ازجمله استاد، قاضی، پزشک، آموزگار و تکنسین به‌عنوان کارمند بخش دولتی استخدام شدند (آبراهامیان، 1377: 530-532)؛ بنابراین، یکی از دغدغه‌های این کارمندان دولت، تأمین مسکن بود. دولت نیز اعلام کرده بود که برای حمایت از افراد کم‌درآمدی ورود می‌کند که در محل‌های نامناسب و در شرایط بسیار بحرانی زندگی می‌کنند؛ بنابراین، دولت در بحبوحه بحران مسکن تصمیم گرفت کاری ضرب‌الاجلی انجام دهد تا اقشار متوسط و ضعیف بتوانند مسکنی ارزان‌قیمت داشته باشند که کوی‌های مسکونی جدید بر مبنای معماری نو دقیقاً همان چیزی بودند که دولت اقدام به ساخت آنها کرد و با تسهیلات بلندمدت در اختیار متقاضیان قرار ‌داد. بانک ساختمانی در روند پیدایش کوی‌های مسکونی نوین نقش مهمی برعهده داشت. این بانک در سال 1331 با سرمایه وزارت کشاورزی و شرکت بیمه ایران تأسیس شده بود تا مسکن اقشار ضعیف جامعه را تأمین کند. از مهم‌ترین وظایف و عملیات بانک ساختمانی، نقشه‌برداری و تقسیم زمین با رعایت اصول شهرسازی؛ اقدام به ساختن خانه، ابنیه و اراضی متعلق به بانک و واگذاری عین یا منافع آنها به اشخاص واجدشرایط مطابق آیین‌نامه؛ ساخت ابنیه در اراضی تقسیم‌شده متعلق به بانک یا دولت و دستگاه‌های وابسته به دولت و شهرداری‌ها به‌نحو حق‌العمل‌کاری و همچنین در اراضی واگذارشده ازطرف بانک به افراد؛ دادن وام برای مدتی که از 15 سال تجاوز نکند به‌صورت مصالح یا بهره مناسب به‌منظور ایجاد ساختمان در اراضی واگذارشده بانک به اشخاص در قبال وثیقه شش‌دانگ اصل ساختمان و زمین یا در برابر تضمین بانک معتبر و پذیرفتن پول به‌ حساب جاری یا به ‌حساب سپرده ثابت با بهره یا بدون بهره و خریدوفروش و تهیه مصالح ساختمانی بود (ساکما، ش سند 10036/240).

2) سیاست مسکن دولت و اعطای تسهیلات بانک‌ها برای خانه‌سازی

یکی از سیاست‌های دولت در باب تأمین مسکن، طرحی به نام «مسکن دولت» بود. سیاست‌های کلی دولت جمشید آموزگار در زمینه مسکن برای اجرای اصل هجدهم انقلاب سفید مبنی بر مبارزه با معاملات سوداگرانه زمین‌ها و اموال غیرمنقول به این شرح اعلام شده بودند: افزایش فعالیت خانه‌سازی و عرضه هرچه بیشتر واحدهای مسکونی برای فروش یا اجاره؛ سوق‌دادن فعالیت خانه‌سازی به‌سوی خانه‌های متوسط و ارزان‌قیمت؛ فراهم‌کردن مشوق‌ها و تسهیلات لازم برای مباشرت بیشتر بخش خصوصی در خانه‌سازی متوسط ارزان‌قیمت؛ کاهش هزینه‌های ایجاد واحدهای مسکونی؛ ایجاد نظم و استمرار در فعالیت خانه‌سازی؛ اعطای وام‌های بلندمدت با بهره ترجیحی؛ استفاده بیشتر از پس‌اندازهای مردم؛ صرفه‌جویی در مصرف مصالح ساختمانی همراه با فراهم‌کردن مشوق‌های لازم برای تولید هرچه‌بیشتر مصالح ساختمانی؛ صرفه‌جویی در استفاده از نیروی انسانی همراه با گسترش مهارت‌های لازم برای فعالیت خانه‌سازی و صنعتی‌کردن فعالیت خانه‌سازی (اطلاعات، 1356: 28).

درواقع، دولت پهلوی برای ارزانی اجاره‌بها و کاهش قیمت ساختمان و زمین به‌دنبال سیاست ساخت مسکن دولت بود؛ اما این سیاست نمی‌توانست به‌درستی پاسخگوی این هدف‌ها باشد. مهندس جهان‌شاه درخشانی در نقد برنامه تنظیمی دولت گفته بود این برنامه ازلحاظ اصول، قابل‌پسند است؛ اما نقاط ضعف فراوانی در آن دیده می‌شود؛ برای ‌مثال، در این برنامه به‌هیچ‌وجه وظایف و تکالیف وزارت کار و امور اجتماعی، وزارت صنایع، وزارت کشاورزی یا سازمان اوقاف، شهرداری، سازمان برنامه و بانک‌ها به‌ترتیب برای تربیت نیروی انسانی؛ تشویق صاحبان صنعت به ایجاد کارخانه‌های تولیدی مصالح ساختمانی؛ واگذاری زمین؛ اجرای مقررات شهرسازی و تأمین اعتبارات موردنیاز روشن نشده است (اطلاعات، 1356: 5).

یکی از برنامه‌هایی که دولت پهلوی برای رفع مشکل مسکن به آن فکر می‌کرد، اعطای تسهیلات مالی و اعتباری بود که بانک‌ها موظف بودند برای خریداران واحدهای مسکونی تأمین کنند. حسینعلی مهران رئیس‌کل بانک مرکزی وقت در این زمینه اشاره کرده بود که این تسهیلات به خریداران واقعی واحدهای مسکونی اختصاص خواهند یافت. دولت اعلام کرده بود که این تسهیلات بانکی در اختیار سازندگان ساختمان واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت و ساختمان‌هایی با قیمت متوسط قرار می‌گیرند. همچنین دولت به شرکت‌هایی که واجدشرایط بودند، زمین واگذار می‌کرد. دولت درصدد بود برای پایین نگه‌داشتن هزینه‌های تمام‌شده ساختمان‌های ارزان‌قیمت به هزینه‌های شهرسازی این مجموعه‌ها کمک بلاعوض کند؛ زیرا هزینه شهرسازی و ایجاد زیربنای لازم شهری ازقبیل تسطیح اراضی، احداث خیابان‌ها، لوله‌کشی آب، برق، ایجاد فضای سبز و احداث اماکن موردنیاز عمومی، مخارج گزافی را بر قیمت زمین تحمیل می‌کرد (اطلاعات، 1356: 4). ارزش ساختمان و متراژ زیربنا ملاک عمل برای میزان وام و بهره بودند. وزارت مسکن و شهرسازی اعلام کرده بود سیاست دولت، اولویت‌دادن به ساخت مسکن در شهرهای ایران به‌خصوص شهرستان‌ها است تا از مهاجرت مردم به شهرهای بزرگ به‌ویژه شهر تهران جلوگیری شود (اطلاعات، 1356: 28).

دولت پهلوی برای اینکه بین عرضه و تقاضا توازن برقرار کند، تصمیم گرفت میزان بهره را افزایش دهد و مدت‌زمان دریافت وام‌های ساختمانی را طولانی کند تا شاید متناسب با آن امکانات توسعه‌ای نیز گسترش یابد؛ اما پس از اینکه وزارت مسکن و شهرسازی سیاست خود را برای احداث یک میلیون مسکن در طول برنامه ششم اعلام کرد، واکنش‌های مختلفی را بین مردم و صاحب‌نظران این حوزه ایجاد کرد. برخی آن را جامع و کامل می‌دانستند و برخی آن را نارسا و ناکافی می‌دانستند. از دیدگاه مخالفان، اولین مسئله‌، چگونگی برقراری ارتباط بین دولت و مردم بود؛ زیرا در کشورهایی مانند آلمان، ایتالیا و فرانسه، مراکزی وجود داشتند که به‌عنوان مرکز اطلاعاتی، دولت و مردم را به‌منظور آگاهی‌های متقابل از نظرات یکدیگر کمک می‌کردند؛ درحالی‌که در ایران، این مرکز وجود نداشت و معلوم نبود دولت چگونه می‌خواست به این افراد دسترسی پیدا کند. دولت اعلام کرده بود 80 درصد کار را به بخش خصوصی واگذار می‌کند؛ اما نظر بخش خصوصی را به‌طور عام جستجو نکرده بود؛ درنتیجه، این سیاست نیز مانند بسیاری از سیاست‌های مشابه که بدون ارتباط مستقیم با مردم اتخاذ شده بودند، دچار شکست می‌شد (اطلاعات، 1356: 4). یکی از انتقادها به این طرح دولت این بود که این سیاست، سیاستی همه‌جانبه نبود و مسئله را تنها از دیدگاه اقتصادی مطرح کرده بود. درواقع، این سیاست، نشان‌دهنده تلاشی است که دولت به‌منظور احداث مسکن برای گروه‌های کم‌درآمد آغاز کرده بود؛ اما در این سیاست به کیفیت توجه زیادی نشده بود. دولت اعلام کرده بود که با طرح احداث مسکن، کمبود مصالح به وجود نمی‌آید؛ اما آمار و ارقام چیز دیگری را نشان می‌دادند. در نیمه دوم سال 1356 به‌دنبال سیاست‌های ضدتورمی دولت جمشید آموزگار، بحران اقتصادی به اوج خود رسید؛ بنابراین، ایران چاره‌ای نداشت جز اینکه بار دیگر 2 میلیارد دلار از بانک‌های کشورهای غربی وام بگیرد تا کسری تراز پرداخت‌ها را جبران کند. دولت بودجه را کاهش داد و  مقاطعه‌کاری‌ها را لغو کرد و طرح‌های ساختمانی تعطیل شدند (فوران، 1392: 554) که این امر موجب افزایش قیمت مسکن و اجاره‌بها در تهران و سایر شهرهای ایران شد؛ افزون بر این، برخی از مقامات شهرداری و انجمن شهر تهران به‌دنبال توسعه محدوده شهری بودند؛ به همین دلیل، خواستار تغییر و تحولاتی در قانون مربوط به احداث ساختمان بودند. با وجود این، شهرداری به این مسئله اذعان داشت که قیمت ساختمان‌های داخل محدوده آن‌قدر زیاد است که صاحبان درآمدهای کم و متوسط به‌هیچ‌وجه نمی‌توانند از عهده پرداخت اجاره‌بها و خرید اینگونه منازل در داخل شهر برآیند؛ از‌این‌رو، از دولت درخواست می‌کردند با فراهم‌کردن تسهیلاتی در این زمینه، فکری برای وضع مسکن افراد کم‌درآمد کند تا به‌نحوی، مسئله ساخت‌وساز خارج از محدوده حل شود. همین امر موجب نابسامانی بازار مسکن بود؛ زیرا گروه زیادی از کارگران و بنّاهای تهران، کار خود را در داخل شهر رها کرده بودند و با دریافت دستمزد خیلی بیشتر برای ساختن منازل به اراضی خارج از محدوده شهر روی می‌آوردند.

3) طرح اجارۀ خانه‌های خالی تهران به مردم

وزارت کشور قانونی در خصوص اجارۀ خانه‌های خالی تهیه کرده و به تصویب مجلس شورای ملی و همچنین مجلس سنا رسانده بود که در آن، وظیفه اجاره‌دادن خانه‌های خالی به شهرداری تهران و شهرداری‌های بزرگ دیگر واگذار شده بود. هدف این طرح، جلوگیری از افزایش بیش‌ازحد قیمت زمین و مستغلات و خودداری مالکان از اجاره‌دادن خانه‌های خود و همچنین تقاضای اجاره‌بهای ناعادلانه توسط موجران طی سال‌های اخیر بود؛ بنابراین، با توجه ‌به افزایش قیمت زمین و مصالح ساختمانی و همچنین افزایش دستمزد نیروی انسانی ماهر و غیرماهر، قیمت خانه و آپارتمان در تهران به‌طور غیرقابل‌تصوری افزایش‌ یافته بود. براساس قانون تکمیل و اجارۀ خانه‌های خالی، دولت، شهرداری‌ها را مکلف کرده بود ظرف سه ماه جدول زمان‌بندی‌شده مربوط به تکمیل و اجارۀ خانه‌های خالی را تهیه کنند و به مرحله اجرا بگذارند. اولین شهری که این قانون باید اجرا می‌شد، شهر تهران بود؛ به همین دلیل، گروه‌هایی ازطرف شهرداری‌های دوازده‌گانه شهر تهران مأمور شده بودند خانه‌های خالی نیمه‌ساز و بدون‌استفاده را شناسایی کنند؛ ازاین‌رو، شهرداری تهران به صاحبان این خانه‌ها سه ماه مهلت داده بود تا مشخصات خانه‌های خود را در اختیار این شهرداری قرار دهند (اطلاعات، 1356: 3).

دولت در راستای تأمین بخشی از نیاز مسکن، پرسش‌نامه‌هایی مربوط به اجارۀ خانه‌های خالی توزیع کرد که در پی آن، اجاره‌نشین‌ها هر روز صف‌های طولانی را مقابل نواحی شهرداری تهران تشکیل می‌دادند؛ این طرح نیز آن‌چنان نتوانست مشکلات حوزه مسکن را حل کند؛ زیرا برخی از صاحبان خانه‌های خالی با آویختن پرده و لوستر، خانه خود را ظاهراً به شکل خانه‌های اجاره‌شده درمی‌آوردند؛ ازاین‌رو، دولت اعلام کرده بود متقاضیان خانه‌های اجاره‌ای می‌توانند در شناسایی خانه‌های خالی به مأموران شهرداری کمک کنند؛ البته ناگفته نماند که خانه‌های خالی به‌خودی‌خود نمی‌توانستند در به‌هم‌خوردن بازار مسکن نقش انفرادی داشته باشند؛ زیرا خانه‌های خالی بستری برای عوامل دیگر مانند دلالان مسکن و سازنده‌ها ایجاد می‌کردند. مقامات مسئول وظیفه داشتند خانه‌های نیمه‌تمام را شناسایی و قیمت عادلانه را برای آپارتمان‌های استیجاری تعیین کنند؛ اما به‌دلیل فقدان آمار و نبودِ یک ضابطه مشخص، این مسئله بسیار مشکل بود؛ درحالی‌که در ابتدا باید میزان واقعی احتیاج و مقدار قطعی عرضه مسکن و همچنین تعداد واحدهای مسکونی تهران و اینکه چه تعداد از این ساختمان‌ها استفاده می‌شود، به‌طور کامل مشخص می‌شدند (اطلاعات، 1356: 5).

4) تشکیل اتحادیه تعاونی‌های مرکزی مسکن کارگران

معضل مسکن و اجارۀ خانه بیشتر برای افراد کم‌درآمد و کارگر بود؛ ازاین‌رو، دولت پهلوی بر آن بود ازطریق تشکیل این اتحادیه‌های کارگری، بخش بزرگی از مشکلات حوزه مسکن را حل کند. اتحادیه شرکت تعاونی مسکن کارگران در مرحله اول قرار بود فعالیت خود را با 210 شرکت تعاونی مسکن کارگری با 25 هزار عضو و بیش از پانصد میلیون ریال سرمایه آغاز کند؛ ازاین‌رو، اتحادیه شرکت تعاونی به تمام شعب سازمان کارگران ایران دستور داده بود شرکت‌های تعاونی مسکن کارگری را در واحدهای صنعتی و تولیدی حوزه مأموریت خود تشکیل دهند تا شرکت‌های جدید به عضویت اتحادیه درآیند (اطلاعات، 1356: 32)؛ با وجود این، بیش از ۶۰ درصد از کارگران مسـکن نداشتند؛ این افراد، مناطق حلبی‌آبادنشین را در حاشیه شهر تهران تشکیل داده بودند. در این میان، 8 درصد از کارگران نیز توانسته بودند صاحب ‌خانه‌های سازمانی شوند و نزدیک به 30 درصد از کارگران نیز مسکن شخصی داشتند که گروه اخیر، کارگران متخصصی بودند که دستمزد بیشتری نسبت به دیگران دریافت می‌کردند (آیندگان، 1357: 5).

محمدرضاشاه و مسئولان دولتی وعده‌هایی در خصوص حل بحران مسکن می‌دادند؛ اما این بحران عمیق‌تر از این بود که با حرف بتواند حل شود. هویدا نیز در نطقی گفته بود «مـن قسـم می‌خورم مشکل مسکن کارگران را حل کنم» (آیندگان، 1357: 3). تشکیل اتحادیه تعاونی مرکزی مسکن کارگران و همچنین اقدامات دیگر دولت پهلوی در عرصه مسکن به‌خصوص مسکن کارگران کارساز نبود؛ این مسئله اعتراف محمدرضا شاه را نیز به‌دنبال داشت «باید قبول کنیم که برنامه تأمین مسکن برای کـارگران از نقاط ضعف سیاسی ما محسوب می‌شد؛ زیرا با تمام کوشش‌هایی که انجام گرفت، مـوادی مثل سیمان و آجر و امکانات کافی برای نیل به همه برنامه‌های خـود در اختیـار نداشـتیم» (پهلوی، 1371: 165).

5) تعیین سقف افزایش بهای اجاره

نرخ اجاره‌بهای خانه یکی از مشکلاتی بود که دولت پهلوی دوم آن را ایجاد کرده بود؛ مسئله‌ای که مستأجر از آن ناراضی بود و صاحب‌خانه حاضر به کاهش و شکستن آن نبود. دخالت مستقیم در بازار اجاره برای مهار اجاره‌بها از اقداماتی بود که دولت پهلوی دوم در صدد انجام آن بود تا شاید بتواند از مستأجران حمایت کند و از افزایش بی‌رویه اجاره‌بها جلوگیری کند؛ ازاین‌رو، در سال ۱۳۵۲ ‌قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها به تصویب رسید. ماده 1 این قانون اشاره می‌کرد که ‌از تاریخ تقدیم این لایحه (1352.9.27) تا پایان سال 1353 هیچ‌گونه دعوایی به خواسته افزایش اجاره‌بهای مستغلات شنیده نمی‌شود و دادخواست‌هایی رد خواهد شد که در این فاصله تسلیم شوند (مصوبات مجلس شورای ملی، 1352: 5695)؛ اما به‌دلیل نبودن ضمانت اجرا، تعیین سقف جدید اجاره‌بها نیز نتوانست بازار اجاره را کنترل کند. براساس این قانون، نحوه محاسبه اجاره‌بهای ساختمان‌ها ازنظر نوع مصالح به‌‌کاررفته به دوازده گروه تقسیم شده بود. هزینه هر مترمربع خشتی 1730 ریال، مخلوط خشت و آجر مترمربعی 2650 ریال، آجر با بلوک سیمانی یا سنگ مترمربع 3680 ریال، آجر با بلوک سیمانی یا سنگ با تیرآهن و طاق ضربی هر مترمربع 5180 ریال، مختلط آجری و بلوک سیمانی و فلزی هر مترمربع 7480 ریال، اسکلت تمام فلزی تا پنج طبقه هر مترمربع 8170 ریال و ساختمان‌های تا ده طبقه هر مترمربعی 10700 ریال در نظر گرفته شده بود. پس از این، قیمت هر مترمربع ساختمان به دست می‌آمد و با ضرب در مساحت، قیمت کل محاسبه می‌شد (کیهان، 1354: 20). 

درآمد اجباری واحدهای ارزان و متوسط‌ قیمت که براساس ضوابط تهیه‌شده ازطرف وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت اقتصاد ایجاد می‌شد، تا پنج سال از پرداخت مالیات معاف بود؛ این تصمیم به‌منظور تشویق بیشتر بخش خصوصی به ساختن خانه گرفته شده بود. ضوابط قیمت‌گذاری یک واحد مسکونی در یک مجتمع مسکونی اعم از تک‌واحدی یا آپارتمان ارزان‌ و متوسط قیمت اینگونه اعمال می‌شد که خانه‌های دارای دو اتاق تا 65 متر زیربنا، 520 هزار ریال، دارای سه اتاق با 80 متر زیربنا 640 هزار ریال، دارای چهار اتاق با 120 متر زیربنا 1080000 ریال، واحدهای مسکونی آپارتمانی دارای دو اتاق تا 75 متر زیربنا 750 هزار ریال، دارای سه اتاق با 90 متر زیربنا 900 هزار ریال، دارای چهار اتاق با 130 متر زیربنا 143 هزار ریال بود. همچنین قیمت فروش واحدهای مسکونی دارای دو اتاق متوسط قیمت تا 75 متر زیربنا 750 هزار ریال و دارای سه اتاق با 110 متر زیربنا یک میلیون و چهارصد هزار ریال در نظر گرفته شده بود. دولت اعلام کرده بود که این ضوابط در تعیین قیمت خانه و آپارتمان نوساز به‌منظور محاسبه اجاره تا تیرماه 1355 اعتبار دارند (کیهان، 1354: 2). به نظر می‌رسد این طرح شکست‌خورده بود؛ زیرا کارایی چندانی نداشت. به عقیده مستأجران، مالکان خانه با افزایش اجاره‌بها فشار زیادی به آنها که طبقه ضعیف جامعه نیز بودند، وارد می‌کردند و مالکان خانه‌ها اعتقاد داشتند که هزینه ساخت مسکن با توجه ‌به تورم و افزایش مصالح ساختمانی زیاد است و افزایش قیمت اجاره مسکن نیز با افزایش قیمت ساخت مسکن روند صعودی داشته است. تعیین سقف اجاره‌بها و همچنین الزام به تمدید قرارداد اجاره مسکن موجب بروز درگیری میان موجر و مستأجر شده بودند. همچنین با توجه ‌به تورم گسترده در تمامی حوزه‌ها در این دوره زمانی، طبیعتاً بخش مسکن نیز از این وضعیت مستثنی نبود؛ به ‌این ‌ترتیب، سقف‌گذاری برای اجاره‌بها بی‌نتیجه بود.

نتیجه‌گیری

گسترش شهر تهران و افزایش جمعیت شهر به معضلی برای دولت پهلوی تبدیل شده بود. بورس‌بازی زمین و افزایش بیش‌ازحد قیمت آن، توزیع‌نشدن صحیح مصالح ساختمان و عدم تناسب بین عرضه و تقاضا، افزایش قیمت مصالح ساختمان و خدمات ساختمانی، افزایش نرخ انشعاب آب، برق و گاز و درنهایت، نبودن سیاست مشخص در خصوص مسکن از مهم‌ترین دلایلی بودند که باعث افزایش رشد قیمت مسکن و اجاره شده بود تا دولت پهلوی را به فکر راهکارها و اقداماتی ازجمله طرح نهضت ملی ساختمان و اعطای تسهیلات به متقاضیان کم‌درآمد، تعیین سقف اجاره‌بها، تشکیل اتحادیه تعاونی‌های مرکزی مسکن کارگران و غیره بیندازد؛ اما هیچ‌کدام از این طرح‌ها به‌دلیل نداشتن ضمانت اجرا و بی‌ثباتی سیاسی در کشور و همچنین، نبود یک برنامه‌ریزی مناسب، نتوانست راه‌حلی برای بحران مسکن ایجاد کند.

[1] . طرز فکر که خانه نباید خالی بماند در دوره‌های پیشین هم وجود داشته است؛ چنانکه شاردن در سفرنامه خود می‌نویسد: لوازم و وسایل زندگى هر چند که بسیار ساده باشد، از آنکه نباشد و خانه خالى ماند، بهتر است ( شاردن، 1372: 1059).