در تحلیل وضعیت حکمرانی کار داوطلبانه به طور عام یا به تعبیر دیگر «امر خیر و داوطلبانه» ابتدا باید به دستگاه‌های اجرایی و سازمان‌های دولتی که مجوز موسسات اجتماعی غیردولتی را صادر می‌کنند نگاهی داشته باشیم. این سازمان‌ها شامل، در حال حاضر شامل فرماندهی کل انتظامی (از طریق سازمان پلیس اطلاعات و امنیت)، سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان بهزیستی، وزارت کشور، وزارت ورزش و جوانان، سازمان تبلیغات اسلامی، کمیته امداد امام خمینی و سازمان حفاظت از محیط زیست.

درعین‌حال بنیادها و نهادهای ذیل یا وابسته به سایر نهادهای حاکمیتی نیز برای پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی تلاش می‌کنند. مهم‌ترین آن‌ها عبارت‌اند است: ستاد اجرایی فرمان امام (ره)، بنیاد احسان، بنیاد علوی و قرارگاه خاتم‌الأوصیا همراه با سایر مراکز، گروه‌های مردمی و جهادی با سازمان‌دهی نهادهای عمومی از جمله گروه‌های خیریه وابسته به هیئت‌های مذهبی.

چالش تنظیم‌گری در حکمرانی امر خیر و داوطلبانه، می‌تواند مصادیق مختلفی داشته باشد که به‌عنوان نمونه برخی از مهم‌ترینِ آن‌ها در اینجا مرور می‌شود:

• پشتیبانی غیرعادلانه و نابرابرِ ساختارهای حاکمیتی از تشکل‌های مختلفی که به‌عنوان گروه مردمی، داوطلبانه و عناوین مشابه وارد فعالیت‌های اجتماعی می‌شوند.
• بهره‌مندی نامتوازن و فقدان عدالت رویه‌ای در پشتیبانی مالی، لجستیک و رسانه‌ای از انواع گروه‌های مختلف در بخش اجتماعی غیر دولتی.
• چالش دیگر عدم وجود قوانین و مقررات مناسب در مقابل وجود مقررات زاید و غیرضروری و محدودیت‌ساز است. در حال حاضر تنها سند بالادستی مهم در این حوزه، آیین‌نامه تشکل‌های غیردولتی، مصوب هیئت وزیران در تاریخ 27 مرداد 1395 است.

بنابراین مسئله تنظیم‌گری، مهم‌ترین مسئله حکمرانی در حوزه مشارکت اجتماعی ایران است. پیامدهای حاصل از استمرارِ چالش تنظیم‌گری در این حوزه عبارتند از:

• عدم اثربخشی کافی فعالیت‌ها و اقداماتی که انتظار می‌رفته با مشارکت اجتماعی بخش غیردولتی، به بهبود معناداری منجر شود؛
• فرسایش اعتماد اجتماعی در نتیجه ایجاد شکاف و تبعیضِ ساختاری نسبت‌به فعالان امور خیر و داوطلبانگی، همزمان با توسعه شعار مردم‌گرایی؛
• عدم اطلاع از فعالیت‌ها و حضور سایر مؤسسات و سازمان‌های اجتماعی در محدوده جغرافیایی یا در موضوع فعالیت یکدیگر. 

- مقدمه و بیان مسئله

مشارکت اجتماعی، یکی از ارکان اصلی سرمایه اجتماعی، نقش مهمی در توسعه‌یافتگی یک جامعه دارد؛ اما روش سیاست‌گذاری و رویه‌های حکمرانی در حوزه ارتقا و تثبیت مشارکت اجتماعی در امور مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی می‌تواند به‌طور جدی بر نتایج حاصل از نوع استفاده از ظرفیت مشارکت اجتماعی در یک جامعه مؤثر باشد؛ بنابراین، همان‌طور که تجربیات کشورهای مختلف جهان نشان داده، گاه ممکن است یک جامعه ظاهراً در یک برنامه جدی، به پشتوانه اسناد سیاستی کلان و قوانین و مقررات، اراده جدی در استفاده از مشارکت اجتماعی نشان داده باشد، اما در عمل نه‌تنها نتیجه رضایت‌بخش نبوده، حتی تأثیرات خلاف انتظار نیز مشاهده شده باشد؛ بنابراین، آنچه فراتر از ذات توجه به مشارکت اجتماعی در امور مختلف در یک جامعه اهمیت دارد، چگونگی پرداختن به آن، سیاست‌گذاری و استقرار نظام حکمرانی مطلوب در آن است. هرچند مشارکت در امر اجتماعی به‌طور کلی مقوله‌ای حاکمیتی نیست، نقش دولت‌ها، به‌ویژه براساس آنکه می‌توانند ازطریق قانون‌گذاری، تعیین رویه‌ها و صدور مجوزهای محدودیت‌ها بر نوع و مسیر این مشارکت قید بزنند، بسیار مهم و اساسی است.

آنچه در این مقاله به آن پرداخته می‌شود، ناظر به همین موضوع است. در کشور ما امر خیر به‌معنایِ «احسان» و درواقع «کنشِ داوطلبانه بشردوستانه به‌نفع دیگری و بدون چشم‌داشتِ منفعتِ خود»، پیشینه بسیار طولانی دارد. مدل‌های گوناگون کار خیر و نیکوکاری برای پاسخ به نیازهای گوناگون اجتماعی نیز قرن‌ها و حتی پیش از استقرار دولت مدرن در جامعه ایران وجود داشته و به سهم خود، بخش مهمی از ضرورت‌های اجتماعی را پاسخ داده است؛ اما از یک مقطع زمانی مشخص با استقرار دولت مدرن در ایران، قانون مشخص برای دادن مجوز به مؤسسات خیریه نیز تصویب و اجرایی شد. براساس ماده 1 آیین‌نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و مؤسسات غیر تجارتی مصوب سال 1337، «مقصود از تشکیلات و مؤسسات غیر تجارتی مذکور در ماده 584 قانون تجارت، کلیه تشکیلات و مؤسساتی است که برای مقاصد غیر تجارتی ازقبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشکیل می‌شود؛ اعم از آنکه مؤسسان و تشکیل‌دهندگان قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند» (پایگاه اینترنی قوانین، ۱۴۰۲) همچنین، در ماده 2 این مصوبه (اصلاحی 4/2/1338) نیز چنین آمده است: «تشکیلات و مؤسسه مزبور از لحاظ انطباق با مقررات این آیین‌نامه به دو قسمت می‌شوند:

الف- مؤسساتی که مقصود از تشکیل آن جلب منافع و تقسیم آن بین اعضای خود نباشد؛

ب– مؤسساتی که مقصود از تشکیل آن ممکن است جلب منافع مادی و تقسیم منافع مزبور بین اعضای خود یا غیر باشد؛ مانند کانون‌های فنی و حقوقی و غیره» (پایگاه اینترنتی قوانین، ۱۴۰۲).

 براساس این قانون، نظمیه یا شهربانی در شهرها، اقدام به صدور مجوز برای مؤسسات خیریه می‌کرده‌ است. از آن زمان تاکنون، سازمان‌ها و دستگاه‌های حاکمیتی صدور مجور برای انواع مؤسسات غیردولتی (انتفاعی یا غیرانتفاعی) بسیار متنوع و متعدد شده است. علاوه‌ بر این، انواع فعالیت‌های داوطلبانه در قالب تشکل‌های غیررسمی به‌نام گروه‌های جهادی و مانند آن شکل گرفته‌اند که هرچند مجوز رسمی به‌عنوان یک سازمان ‌مردم‌نهاد یا مؤسسه خیریه ندارند، براساس یک نوع مجوز یا هماهنگی با نهادهایی همچون ستاد اجرایی فرمان امام خمینی، سپاه پاسداران و مانند آن در حال فعالیت‌اند. در موارد مختلفی نیز گروه‌های یادشده حتی بدون چنین مجوزهای غیررسمی نیز در حال فعالیت‌اند. این مجموعه از انواع گروه‌ها، تشکل‌ها، مؤسسات و سازمان‌های فعال در امر مشارکت اجتماعی، شرایطی را ایجاد کرده‌اند که تقریباً هیچ نوع اطلاعات متشکلِ شفاف از این تشکل‌ها، فعالیت‌ها و اعضای آنها برای نظارت، تسهیل‌گری، حمایت یا توانمندسازیِ هدف‌مند و مؤثر آنها وجود ندارد؛ بنابراین، تنظیم‌گری^[1] همچون عموم حوزه‌های حکمرانی در جامعه ایرانی، همچنان مسئله اصلی حوزه امر خیر و داوطلبانگی نیز هست.

حکمرانی^[2] مجموعه گسترده‌ای از ظرفیت‌ها و منابع برای اعمال قدرت بر دامنه گسترده‌ای از فعالین دولتی، غیردولتی و فراملی است؛ اما تنظیم‌گری فرآیندی است که زمینه را برای اعمال حکمرانی فراهم می‌کند.

تنظیم‌گری در معنای عام شامل انواع مداخلات دولت – صرف‌نظر از میزان شدت و تامیّت آن در حوزه مدنظر – به‌منظور تحقق اهداف حاکمیت است. هدف از این مداخلات، ایجاد «کنترل عمومی» بر ارائه‌کنندگان خدمات برای تضمین «منفعت عمومی» است. تنظیم‌گری یکی از کارکردهای اصلی نظام حکمرانی نوین بوده است که در کنار سایر کارکردها مانند سیاست‌گذاری، بازتوزیع، تسهیلگری و نیز کارکرد سنتی ارائه کالا و خدمات، چارچوب کلان نظام حکمرانی مدرن را شکل می‌دهد.

تأمین منفعت عمومی از ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی و اقتصاد سیاسی و همچنین، از منظر ارتقای قابلیت و ظرفیت حکمرانی و نیز به دلیل ناتوانی نظام قضایی در رسیدگی به تخلفات یکی از دلایل ضرورت شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر در نظام حکمرانی است. در ایران طی سالیان طولانی، حکومت بیشتر وظایف تنظیم‌گرانه را مستقیماً انجام می‌دهد و تفکیک مشخصی بین سیاست‌گذاری و تنظیم‌گری وجود نداشته است؛ اما با گذشت زمان به‌تدریج سازمان‌هایی در زیرمجموعه دولت به وجود آمدند که با تمرکز بر وظایف تنظیم‌گرانه، اموری همچون صدور مجوزها، نظارت بر فعالیت‌ها و کنترل و مراقبت بر عدم تخلفات قانونی را بر عهده گرفته‌اند (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1397: 1-2).

با وجود این، همچنان، کارکردهای مورد انتظار از ارتقای مشارکت غیردولتیِ نهادین و همچنین، کمک مؤثر به حلِ مسائل اجتماعی ازطریق مشارکت عموم در بخش احسان، نیکوکاری و فعالیت‌های داوطلبانه فراهم نشده است.

براساس طرح مسئله بالا، پرسش اصلی و مبنایی این مقاله این است که «چالش‌های اصلی تنظیم‌گری در حکمرانی امر خیر و داوطلبانگی کدام‌اند؟». بر این اساس، پاسخ به پرسش مهم دیگری نیز مدنظر خواهد بود: «راه‌حل مواجهه مناسب با این چالش‌ها و راه‌کار رفع آنها چیست؟»

۲. ادبیات پژوهش

۲.۱. نگاهی به پیشینۀ امر خیر در کشور و سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری برای آن

۲.۱.۱. اولین نمونه‌های مؤسسات خیریه و تشکل‌های اجتماعی غیردولتی

مؤسسات خیریه در کشور ما از سابقه دیرینه برخوردارند و به همین سبب، نمی‌توان تاریخ دقیقی برای پیدایش نخستین نهادها و تشکل‌های مردمی یافت؛ اما تحقیقات تاریخی نشان می‌دهد نسل اول سازمان‌های مردمی که دارای رویکرد خیرخواهانه بودند، در بعدی محلی و محدود فعالیت می‌کردند. افراد و گروه‌ها با عنوان انجمن، مؤسسه، بنیاد و ... گرد هم می‌آمدند تا به محرومان و نیازمندان کمک کنند. فعالیت این سازمان‌ها تأمین غذا، پوشاک، مسکن، امکانات آموزشی و هزینه‌های درمانی برای گروه کوچکی از افراد بی‌بضاعت را شامل می‌شد. بررسی وضعیت تشکیل و نحوه فعالیت و اداره اینگونه مؤسسات خیریه نشان‌دهنده این است که اغلب وابسته به فرد بوده‌اند و برای پاسخگویی به وضعیت‌های ویژه و اضطراری موقتی تشکیل می‌شده‌اند و جز در موراد استثنایی، دوام چندانی نداشته‌اند. پس از ورود اسلام به ایران، فعالیت مؤسسه‌ها و انجمن‌های خیریه توسعه پیدا کرد و در قالب هیئت‌های مذهبی و گروه‌های نیکوکاری و به‌شکل گسترده‌تر و نظام‌یافته‌تری ادامه یافت؛ برای نمونه، تشکل‌هایی برای نشر و ترویج علم و فرهنگ اسلامی صورت‌بندی شد؛ ازجمله تشکل اخوان‌الصفا و نهادهایی برای ترویج فرهنگ مشارکت در امور خیر تأسیس شد که ابوعلی مسکویه یکی از متفکران و پایه‌گذاران چنین مکتب‌هایی است. در نواحی روستایی نیز مشکلاتی همچون محدودیت ذخیره آب یا زمین، حمله قبایل دیگر و ... موجب می‌شد مردم گروه‌هایی تشکیل دهند و در زمینه کشاورزی، دامداری و باغداری به همیاری و تشریک مساعی بپردازند (بختیاری، 1400: 28).

با انقلاب مشروطه و تغییر بسیاری از ساختارهای اجتماعی و پس از آن جنگ جهانی دوم و تحولات جهانی ناشی از آن، که ایران نیز از آنها مصون نبود، اهداف توسعه‌طلبانه و رفاه‌خواهانه در مردم شکل گرفت و اصلاح‌گران اجتماعی را به توسعه سازمان‌های مردم‌نهاد و تشکل‌های اجتماعی به‌صورت مدرن سوق داد. نخستین نمونه از این نوع سازمان‌های مردمی در شهرهای ایران، به‌صورت مشارکت مردمی در امور اداره خانواده‌های بی‌سرپرست، ایجاد شغل برای افراد بیکار، حمایت از مستمندان، تأسیس پرورشگاه، درمانگاه، مدرسه و ... توسط خیرین و معتمدین محلی بنا نهاده شد؛ برای نمونه، می‌توان مدرسه خیریه اتحاد وطن، مدرسه خیریه احمدیه، مریض‌خانه خیریه احمدیه، بیمارستان کودکان و بیمارستان نسوان را نام برد (بختیاروند، 1397).

۲.۱.۲. وقف و تاریخچه آن در ایران

پیشینۀ وقف در ایران به زمان زرتشتیان باز می‌گردد. در آن زمان، مردم خانه‌ها و باغ‌های بسیاری را وقف آتشکده‌ها می‌کردند. زمین‌های وقفی در اختیار موبدان قرار می‌گرفت تا از درآمدهای حاصل از آن، هزینه‌های آتشکده و موبدان و زائران و کشاورزان بی‌بضاعت را تأمین کنند. پس از ورود اسلام به ایران، تعداد زیادی از آتشکده‌ها به مسجد تبدیل شدند و وضعیت ساختاری بسیاری از اماکن وقفی دگرگون شد. مسلمانان پس از غلبه بر ایران، زمین‌های مفتوحه را در قبال دریافت پاداش یا به دلخواه، از ایرانیان می‌گرفتند و به‌صورت موقوفه در می‌آوردند و روستاییان در قبال پرداخت مال‌الاجاره، در املاک مزبور دارای حق بهره‌وری می‌شدند. در دولت‌های نیمه‌مستقل طاهریان، صفاریان و سامانیان نیز اوقاف به همین صورت یکی از مسائل شایان توجه حکومت‌ها بود. تحول اساسی در نظام موقوفات در دوران صفویه، به‌ویژه در زمان شاه عباس، به وقوع پیوست. مهم‌ترین موقوفات دوره صفوی متعلق به آستان قدس رضوی و آرامگاه شیخ صفی‌الدین اردبیلی است (بختیاروند، 1397)؛ اما پس از انقراض حکومت صفویه و تا پیش از استقرار سلسله قاجار که کشور دچار آشفتگی سیاسی و اجتماعی بود، بسیاری از املاک یا به تصرف حکومت درآمد یا به املاک شخصی تبدیل شد. کریم‌خان زند در راستای رونق‌بخشیدن به امر وقف، در شیراز اقداماتی صورت داد و موقوفات زیادی را در نظر گرفت. در دوران قاجار نیز به امور اوقاف با دقت رسیدگی می‌شد؛ اما به‌ علت سلطه دولت بر اماکن وقفی، اعتماد مردم برای وقف‌کردن کاهش یافت و این روند بی‌اعتمادی در دوره پهلوی نیز ادامه یافت؛ زیرا بسیاری از زمین‌ها و اموال وقفی مصادره یا فروخته می‌شد؛ اما پس از انقلاب اسلامی و تحولات سال 1357، امر وقف گسترش یافت (عبادی، 1378). اساساً در هر دوره‌ای که حکومت دینی روی کار بوده و از فعالیت‌های نیکوکارانه با نیت‌های مذهبی حمایت کرده، انگیزه‌های وقف هم بیشتر بوده است. یافته‌های پژوهش‌های داخلی و خارجی (Ennis, 2021) (Fallah, 2020) (Jahnson, Haubl, & Keinan, 2007) نیز مؤید این ادعاست؛ برای مثال، در مطالعه‌ای که با موضوع تأثیر مذهب بر فعالیت‌های خیریه در کانادا انجام شد، نتایج پژوهش تأثیر تعلقات و باورهای مذهبی را در گسترش فعالیت‌های خیریه و داوطلبانه اثبات کرده است.

در بررسی تاریخچه وقف از پیش از ورود اسلام تاکنون، یکی از مشکلاتی که نمایان می‌شود و در طول دوره‌های مختلف وجود داشته، نزاع متولیان حقیقی و ادعایی در اداره موقوفات است که در بسیاری از موارد موجب خرابی و ویرانی اموال وقفی شده است.

۲.۱.۳. موضوعات و زمینه‌های وقف در ایران

وقف گستره وسیعی دارد و شامل وقف اموال منقول و غیرمنقول، وقف سهام، وقف پول، انتشار اوراق وقف قابل پیاده‌سازی و مشارکت مالی دائمی یا سپرده‌گذاری قرض‌الحسنه مدت‌دار درصندوق سرمایه‌گذاری و موقوفات است (مصباحی مقدم و همکاران، 1390).

یکی از زمینه‌های وقف در ایران که همواره به آن توجه فراوان شده، از بین بردن بی‌سوادی و حتی کم‌سوادی در جامعه بوده است و واقفان به تربیت انسان‌های عالم و دانشمند توجه ویژه داشتند. بر همین اساس، وقف علمی و آموزشی که شامل تعلیم و تعلم رایگان (احداث مدارس و فراهم‌کردن امکانات تحصیل برای دانش‌آموزان با اموال وقفی یا در اماکن موقوفه) و احداث زاویه‌ها (مراکزی برای علم‌آموزی و عبادت و خدمت‌رسانی رایگان) می‌شود، یکی از موضوعات اصلی و مهم این حوزه و در مرکز توجه خیرین بوده است.

از دیگر زمینه‌های توسعه وقف، افزایش قدرت مردم در اقتصاد و خصوصی‌سازی درنتیجه اقتصاد سرمایه‌داری و بازار آزاد است که باعث افزایش تعداد ثروتمندان و انباشت سرمایه در دست گروه خاصی می‌شود. همین امر فعالان امور خیر و داوطلبانه را بر آن داشته است تا در جهت کاهش فقر، بهبود سرمایه اجتماعی و سرمایه انسانی، افزایش بهره‌وری، برابری فرصت‌ها، برقراری عدالت بین نسلی، کاهش اختلاف سطح زندگی و شکاف طبقاتی، سرمایه‌گذاری و ایجاد اشتغال، استمرار مسئولیت‌های متقابل و همبستگی اجتماعی به وقف اموال و املاک روی آورند.

۲.۱.۴. پیشینۀ قانون‌گذاری برای فعالیت‌های خیریه و داوطلبانه

تا پیش از حدود یکصد سال قبل، مردم امور اجتماعی ازجمله امور خیر و نیکوکاری را انجام می‌دادند؛ اما با ورود سیستم‌های اداری متمرکز، دولت به‌تدریج مسئولیت بیشتری را در این موارد برعهده گرفت. در چند دهه اخیر، قوانین مختلفی در راستای اعتباربخشی به نهادهای خیریه و سمن‌ها تدوین شده است؛ اما باوجود حساسیت‌ها و ظرافت‌های این حوزه، با نگاهی سطحی از آن عبور کرده است.

در سال‌های 1363 و 1365، قانون تشکیلات و اختیارات سازمان اوقاف و امور خیریه درخصوص وضع کار بنیادهای خیریه تصویب شد که به‌ موجب آن، اداره مؤسسات و انجمن‌های خیریه از طرف دولت یا مراجع ذی‌صلاح به سازمان محول می‌شود و تصریح شده که اداره اوقاف و امور خیریه مجاز به صدور گواهی برای فعالیت مؤسسات است. در این قانون آمده است که چنانچه بنیادهای خیریه بخواهند از معافیت‌های مالیاتی مندرج در قانون مالیات‌های مستقیم استفاده کنند، باید پیش‌تر نظارت سازمان را جلب کنند.

در سال‌های 1380 تا 1384، قانونی به تصویب رسید که براساس آن، نهادهای خیریه در چارچوب سازمان‌های غیردولتی و مردم‌نهاد بازتعریف شدند و مسئولیت ثبت آنها با توجه به ماهیت فعالیت‌هایشان، به وزارت علوم، وزارت کشور و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی واگذار شد.

در حال حاضر، قوانین و مقررات مربوط به امور خیریه در ایران به چند دسته تقسیم می‌شوند:

قوانین بالادستی شامل قانون اساسی، قوانین برنامه توسعه اقتصادی و اجتماعی جمهوری اسلامی ایران؛

قوانین عمومی شامل قانون ثبت اسناد و املاک، قانون مالیات‌های مستقیم، قانونی امور مالی معاملاتی دانشگاه‌ها، آیین‌نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سمن‌ها؛

قوانین بودجه شامل قانون بودجه سال‌های 1373 تا 1394 و برخی آیین‌نامه‌های اجرایی مربوط به آنها؛

قوانین حوزه خیریه شامل قانون مدنی (بخش وقف)، قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی تشکیلات سازمان حج، اوقاف و امور خیریه.

۲.۲. زمینۀ نظری موضوع

۲.۲.۱. انواع مدل‌های سیاست‌گذاری امور خیر و داوطلبانه در جوامع

نگاهی به کشورهای توسعه‌یافته نشان می‌دهد نهادهای غیرانتفاعی به‌صورت مدیریت غیرمتمرکز در این کشورها شکل گرفته‌اند و دولت با مکانیزم‌ها و برگزیدن تدابیر و مزایای خاص، مانند سپر مالیاتی یا پرداخت یارانه، به‌صورت مؤثر و هدفمند از آنها حمایت می‌کند و بر فعالیت‌های آنها نظارت مستمر دارد.

در بیشتر کشورهای جهان، قوانین و سیاست‌هایی برای تقویت بخش خصوصی و از آن جمله مؤسسات خیریه و داوطلبانه تدوین و پایه‌گذاری شده است؛ ازجمله ترویج فرهنگ پاسخگویی و گزارش‌دهی، تقویت مکانیسم‌هایی برای نظارت بر عملکرد مؤسسه‌ها و ایجاد نهادها و کمیسیون‌های ناظر (مریدی فریمانی، 1392: 5).

انگلیس یکی از کشورهایی است که نظارت دقیقی بر عملکرد مؤسسات خیریه دارد. دولت انگلیس در سال 1979 به این نتیجه رسید که نمی‌تواند همه خدمات اجتماعی را ارائه کند؛ بنابراین، در نظر گرفتن تخفیف‌های مالیاتی، جوایز و برخی معافیت‌های خاص را در دستور کار خود قرار داد تا بخش خصوصی و نهادهای خودمختار را تقویت کند (مصباحی مقدم، 1388). در انگلیس بیش از 160هزار مؤسسه خیریه وجود دارد و دولت با طراحی سیستم نظارتی منسجم، فعالیت همه مؤسسات را رصد می‌کند و به همین علت، در این کشور آمار و اطلاعات دقیقی از تعداد و نحوه عملکرد مؤسسات خیریه وجود دارد. این کشور قانون شفاف و منظمی را برای نظارت بر امور خیریه تدوین کرده و فقط یک دستگاه اجرایی موظف به پیاده‌سازی آن است. براساس قانون نظام جامع بنیادهای خیریه (2006)، کمیسیون امور خیریه مسئول ثبت امور خیریه بوده و موظف است در صورت مواجهه با تخلف مؤسسات، مجازاتی متناسب را نظیر حبس‌های طولانی‌مدت، لغو پروانه، تعطیلی موقتی و اخطار کتبی اعمال کند. در کشور آمریکا نیز سازمان‌های غیردولتی و مؤسسات خیریه معاف از مالیات‌اند و تحت نظارت دولت قرار دارند (Fallah, 2020).

تجربه بیشتر کشورها نشان می‌دهد مشارکت حداکثری مردم در فعالیت‌های خیر و داوطلبانه و نیز فاصله‌گرفتن دولت از نقش تصدی‌گری و روی‌آوردن به نقش تنظیم‌گری و تسهیل‌گری، الگوی موفق‌تری در جهت رفع محرومیت‌ها و نابرابری‌ها است؛ البته توجه به این نکته ضروری است که تنظیم‌گری نظام حکمرانی لازمۀ یکپارچه‌سازی فعالیت‌های خیریه است و فقدان این نقش هدایت‌گری دولتی، فعالیت خیریه‌ها را با کژکارکردهایی همراه خواهد کرد. در بسیاری از جوامع، بخش غیرانتفاعی و عام‌المنفعه در تأمین مالی و خیررسانی، به دولت وابسته است. میزان این وابستگی در آمریکا ۳۶درصد، در انگلیس ۴۷درصد، در استرالیا ۳۱درصد، درفرانسه ۵۸درصد و در آلمان ۶۴درصد است (مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی، ۱۳۹۷). این موارد نشان‌دهندۀ این موضوع است که رابطه دولت و سازمان‌های خیریه مردم‌نهاد در بیشتر کشورها رابطه‌ای دوسویه و متقابل است و همان‌گونه که سازمان‌های خیریه داوطلبانه برای انسجام و یکپارچگی و نیز تأمین مالی و حمایت قانونی به بخش دولتی وابسته‌اند، نظام حاکمیتی نیز برای جلب حمایت مردم به کمک سازمان‌های مردمی و بخش خصوصی نیازمند است.

تمامی جوامع بر این امر اجماع نظر دارند که مهم‌ترین عامل کلیدی در توسعه بخش خصوصی و سازمان‌های مردم‌نهاد با حکمرانی مطلوب محقق می‌شود که دارای معیارهایی همچون پاسخگویی و شفافیت، عدم خشونت، ثبات سیاسی، کیفیت قوانین و مقررات است (Roy & Banik, 2022).

در ایران، فقدان سیستم یکپارچه و نظام‌مند نظارتی از سوی دولت احساس می‌شود و همین موضوع سبب فراهم‌شدن امکان سوءاستفاده و تخلفات مالی در برخی مؤسسات خیریه و نیز سلب اعتماد مردم شده است. همچنین، فقدان یک نهاد متولی برای سامان‌دادن به فعالیت مؤسسات خیریه غیردولتی باعث شده است که قوانین و دستگاه‌های اجرایی متعددی در این امر دخالت و تصمیم‌گیری کنند که این مورد نیز به موازی‌کاری و هدررفت منابع مالی منجر می‌شود (مرادی و زرندی، 1396).

با توجه به مطالب پیش‌گفته، می‌توان نتیجه گرفت در تمام جوامع، نقش و اهمیت سازمان‌های غیردولتی مورد توافق همگان است؛ اما این دولت‌ها هستند که می‌توانند شرایط و بستر لازم را برای فعالیت آنها فراهم کنند، حدود اختیارات و وظایف آنها را مشخص کنند و نظارت جامعی بر حسن عملکرد آنها داشته باشند.

عبدالحسینی و همکاران (۱۳۹۹) در مقاله‌ای با عنوان «مدل‌سازی عامل‌بنیان نقش نظام حکمرانی در تسهیل امور خیر و تأثیر آن بر نابرابری اقتصادی در ایران» نقش سیستم حاکمیت را در کاهش نابرابری‌های اقتصادی، با رویکرد سیستم‌های انطباقی پیچیده (متشکل از دولت، خیریه‌ها و مردم) سنجیده‌اند و نتایج رفتار متعامل موجودیت‌ها در شاخص‌ نابرابری را تحت دو سناریوی «تسهیل‌گری حکمرانی برای خیریه‌ها» و «عدم تسهیل‌گری»، بررسی کرده‌اند. نتایج تحلیل آنها حاکی از این است که مطابق با نتایج شبیه‌سازی، رفتار تسهیل‌گرانه دولت در قبال خیریه‌ها، دارای پیامدهای مثبت بوده و سبب کاهش ضریب جینی و درنتیجه، کاهش نابرابری اقتصادی شده است؛ بنابراین، دولت باید حکمرانی مطلوبی در زمینه امور خیر و خیریه‌ها داشته باشد و با استفاده از ابزارهایی مانند قوانین و مقررات، فرآیندها، امور مالیاتی و طراحی نظام حکمرانی مناسب در امور خیر، نقش تسهیل‌گر را برای فعالیت گسترده خیریه‌ها ایفا کند تا از نابرابری‌های اقتصادی در جامعه کاسته شود.

۲.۳. انواع مؤسسات غیردولتی

ابتدا باید اشاره کرد که فعالیت‌های بخش غیردولتی به‌طور کلی به دو دستۀ سیاسی و غیرسیاسی دسته‌بندی می‌شوند. غیر از فعالیتِ احزاب و تشکل‌های سیاسی، سایر انواع مشارکت‌های اجتماعیِ نهادمند در قالب تشکیل مؤسسات و سازمان‌های غیردولتی در بخش اجتماعی و اقتصادی تعریف می‌شوند. آنچه در این مجال مدنظر است، مؤسسات و تشکل‌ها و سازمان‌های غیردولتیِ غیرسیاسی است؛ بنابراین، غیر از احزاب، سایر مؤسسات باید دارای دو ویژگی حداقلی و الزامی در اساسنامه و اهداف خود باشند: 1- غیردولتی 2- غیرسیاسی.

در عین حال، ازنظر فعالیت اقتصادی و منابع درآمدی مؤسسات، ملاحظاتی وجود دارد. برای توضیح روشن در این مورد، مناسب است ابتدا تصویری از گونه‌های مختلف مؤسسات اجتماعی غیردولتی ارائه شود. این گونه‌شناسی براساس تجاری بودن/ نبودن و انتفاعی بودن/ نبودن انجام می‌شود (Ahrne, 1994):

جدول 1: انواع مؤسسات اجتماعی برحسب ویژگی‌های انتفاع و تجاری‌بودن

Table 1: Types of social institutions according to profit and commercial characteristics

پیش از تشریح گونه‌های مؤسسات مستخرج از جدول بالا، تصریح بر چند مفهوم ضرورت دارد:

• غیردولتی بودن: به معنای وابستگی تشکیلاتی نداشتن به ساختارهای حاکمیتی و دولتی است. این وابستگی لزوماً به معنای این نیست که اعضا و مدیران سازمان‌های دولتی در یک مؤسسه مدیریت نداشته باشند؛ بلکه حتی تحت امر بودن، انتصاب مستقیم یا به‌طور غیرمستقیم و غیررسمی مدیران مؤسسه یا تعیین خطی مشی و اهداف آن به‌طور مستقیم با جهت‌دهی سازمان یا سازمان‌های دولتی نیز اشکالی از دولتی‌بودن است که گاه در برخی از مؤسسات اجتماعی غیردولتی در ایران مشاهده می‌شود.
• غیرانتفاعی بودن: به‌معنای عدم توزیع سود و منابع مالی به‌دست‌آمده در سازمان، چه ازطریق کمک‌های مردمی، چه حق عضویت و چه به‌ویژه ازطریق فعالیت‌های درآمدزا؛ در عین حال، یک سازمان اجتماعی غیرانتفاعی مجاز است تا حقوق پرسنل تمام‌وقت یا هزینه‌های پرسنلی دیگر را همچون هزینه‌های جاری مانند هزینه‌های انرژی و خدمات عمومی تأمین مکان، حمل‌ونقل و مانند آن را از محل منابع و درآمدهای خود تأمین کند؛ زیرا غیرانتفاعی بودن، مربوط به عدم توزیع سود می‌شود نه پرداخت حق الزحمه‌ها و حقوق پرسنل و مانند آن.
• غیرتجاری بودن: به‌معنای عدم تولید و توزیع و به‌طور کلی دادوستد محصولات تجاری است. بیشتر مؤسسات اجتماعی، فعالیت خود را در چارچوب غیرتجاری سامان می‌دهند. مؤسسات کارآفرینی اجتماعی استثنای این نوع مؤسسات به‌شمار می‌روند.
• غیرسیاسی بودن: به‌معنای عدم مداخله و مشارکت مؤسسه در فرایندهای کسب جایگاه‌های سیاسی و مبارزات و رقابت‌های انتخاباتی و غیرانتخاباتی مربوط به آن است؛ در عین حال، اعلام مواضع مربوط به وقایع اجتماعی و سیاسی جزو حقوق کنشگران اجتماعی به‌شمار می‌روند و نافیِ غیرسیاسی بودن نیست. هرچند در عمل، در کشور ما، اعلام مواضع سیاسی به خصوص در امور داخلیِ کشور یا در مواردی که متفاوت از گفتمانِ رسمیِ نظام سیاسی باشد، فعالیتِ سیاسی یک سازمان تلقی می‌شود و حتی ممکن است منجر به توقف فعالیت آن سازمان اجتماعی شود (Ahrne, 1994).

براساس این توضیحات، در یک مقایسه دربارۀ هریک از انواع مؤسسات اجتماعی چنین می‌توان گفت: (حاجی ابراهیم و همکاران، 1399).

1. مؤسسات غیرتجاری غیرانتفاعی: این‌گونه از مؤسسات/ تشکل‌ها، همان‌هایی هستند که به سازمان‌های مردم‌نهاد (سمن‌ها^[3] یا NGOs) شناخته می‌شوند. این مؤسسات یا سازمان‌های اجتماعی به ‌قصد حل یک مسئله اجتماعی، رفع نیاز موجود در بخشی از گروه‌های جامعه و کاهش آلام آنها، بهبود وضعیت رفاهی و اجتماعی آنها و مانند آن فعالیت دارند. به‌طور کلی، سازمان‌های اجتماعیِ غیرانتفاعی و غیرتجاری، اعم از مؤسسات خیریه نیز می‌شوند.

اگر بر تمایز بین مؤسسات خیریه و سمن‌ها اصرار شود، شاید بتوان از دو نظر این تمایز را ایجاد کرد:

• نخست اینکه مؤسسات خیریه از منظر عمومی، مؤسساتی هستند که هزینه‌های آنان عموماً براساس کمک‌های مردمی (خیران یا همان نیکوکاران) تأمین می‌شود. درمقابل، منابع تأمین مادیِ سمن‌ها می‌تواند متنوع‌تر و اعم از فعالیت‌های درآمدزا، حق عضویت یا کمک‌های مردمی باشد. بر این اساس که مؤسسات خیریه عموماً ساختاری هیئت‌امنایی دارند و کسانی که از عموم مردم بخواهند با آنها همکاری و در فعالیت‌های آنان مشارکت کنند، در قالب نیروهای داوطلب و نیکوکاران همکاری خواهند داشت. درمقابل، سمن‌ها ساختارِ عضوپذیر و درنتیجه، هیئت‌مدیره انتخابی دارند^[4]؛ البته این تمایز، همیشگی نیست؛ یعنی ماهیتاً یک مؤسسه خیریه هم می‌تواند عضوپذیر و همچنین، یک سمن‌ می‌تواند هیئت‌امنایی باشد؛ اما این تمایز ذکرشده، عرفاً و به‌طور معمول رایج شده است.
• مرز تمایز دوم براساس اهداف تأسیس است. بر این اساس، مؤسسه خیریه بیشتر در جهت کاهش آلام (رفع نیاز) بخشی از جامعه یا گروه‌های اجتماعیِ هدف تأسیس می‌شود؛ اما سمن‌ها درواقع فراتر از این هدف، یک منفعت عمومی/ خیر عمومی را در نظر دارند، بدون آنکه به دنبال کسب سود برای اعضای خود باشند؛ البته این نفع عمومی می‌تواند شامل رفع یک نیاز اجتماعی یا بخشی از جامعه نیز باشد. به همین سبب نیز دوباره این نتیجه تأکید می‌شود که اساساً مفهوم کامل و کلی، مفهوم سمن یا همان سازمانِ غیردولتیِ، غیرسیاسی، غیرانتفاعیِ و غیرتجاری است و مؤسسه خیریه می‌تواند شکلی از این نوع سازمان اجتماعی باشد. درواقع نسبت سمن و مؤسسه خیریه، نسبت «اعم و اخص» است.

1. مؤسسه غیرتجاریِ انتفاعی: این نوع سازمان اجتماعی که با هدف ارائه یک نوع خدمات اجتماعی به گروه‌های هدف راه‌اندازی می‌شود، منعی برای سودآوری و رسیدن انتفاع به اعضا یا مدیران خود ندارد. بخش مهمی از مراکز غیردولتی خدمات‌رسان به جامعه هدف سازمان بهزیستی، اعم از افراد دارای سوء مصرف مواد مخدر، معلولان، زنان آسیب‌دیده، نگهداری از سالمندان و مانند آن، از این نوع هستند. درواقع این مؤسسات هرچند خدمات اجتماعی ارائه می‌دهند، در عین حال، منفعت مشخصی نیز برای اداره‌کنندگان خود دارند.
2. مؤسسات تجاریِ غیرانتفاعی: این نوع مؤسسات که در کشور بسیار کم و در عین حال، بیش از همه با فقدان مقررات رسمی مواجه‌اند، بخش مهمی از کنشگران اجتماعی را شامل می‌شوند که هرچند تولید و فروش یک محصول تجاری را انجام می‌دهند، هدف آنها توزیعِ سود یا انتفاع به اعضا نیست. مدل‌های کارآفرینیِ اجتماعی به‌معنای خاص کلمه در شمول این مؤسسات قرار می‌گیرند. مؤسسات کارآفرینی اجتماعی بر حسب ماهیت و مدل اقتصادی خود یا هیچ سودِ اقتصادی تولید نمی‌کنند، یا سود توزیع‌شده را نه برای توزیع بین اعضا یا مدیران خود، بلکه برای توسعه فعالیت و اثرِ اجتماعی کار خود صرف می‌کنند. درواقع مدل‌های کارآفرینی اجتماعی به‌جای ارزش‌آفرینی اقتصادی، بر ایجاد ارزش اجتماعی تأکید دارند. یادآوری می‌شود این مؤسسات همچنان مانند سمن‌ها و سایر مؤسسات اجتماعی مجاز به تأمین حقوق و مزایای پرسنل خود، اعم از کارگران، کارمندان و مدیران خود هستند؛ اما آنچه منع می‌شود توزیعِ سود است.
3. مؤسسات تجاری انتفاعی: آخرین گونه از ماتریس ترسیم‌شده در جدول 1، بنگاه‌های اقتصادی سودآورند که براساس تولید یا توزیع محصول یا خدمات به قصد انتفاع فعالیت دارند. این نوع مؤسسات گونه‌ای از مؤسسات غیردولتی هستند که اساساً به‌طور کامل ماهیت اقتصادی دارند و جز ازطریق ایفای مسئولیت اجتماعی بنگاه‌های اقتصادی^[5] که آن هم فعالیتی در حاشیه فعالیت اصلی آنهاست نه ماهیتِ اصلی خود مؤسسه، اهداف و فعالیت‌های آنان عموماً وجه اجتماعی ازنظر مفهوم امر خیر جمعی و داوطلبانه از مسیر مشارکت اجتماعی ندارد. این گونه چهارم از مؤسسات، هرچند مصداقی از مشارکت غیردولتی در چرخه توسعه عمومی کشورند، به دلیل آنکه هدف و اولویت اصلی آنها تولید ارزش اقتصادی است، از شمول مطالعه حاضر خارج‌اند. تمرکز پژوهش حاضر بر سه گونه دیگر، به‌ویژه گونه اول (سمن‌ها) و سوم (مؤسسات کارِ اجتماعی) است^[6].

3. تحلیلِ میدان؛ مسئله ایرانی

در حال حاضر دستگاه‌های مختلفی امکان صدور مجوز برای مؤسسات غیردولتی در انواع مختلف آن را دارند. در ادامه خلاصه‌ای از مهم‌ترین این سازمان‌ها و دستگاه‌ها مرور می‌شود:

1. فرماندهی کل انتظامی (ازطریق سازمان پلیس اطلاعات و امنیت): صدور مجوز مؤسسات خیریه؛
2. سازمان اوقاف و امور خیریه: صدور مجوز مؤسسات خیریه؛
3. سازمان بهزیستی: صدور مجوز مؤسسات خیریه، مؤسسات غیردولتی غیرانتفاعی (سمن‌ها)، مراکز غیردولتی انتفاعی خدمات به گروه‌های هدف (همچون مراکز مشاوره، مراکز کاهش آسیب اعتیاد به مواد مخدر، مراکز مثبت زندگی و ...)؛
4. وزارت کشور: صدور مجوز برای سازمان‌های مردم‌نهاد (غیردولتی غیرانتفاعی) و مؤسسات خیریه؛
5. وزارت ورزش و جوانان (معاونت امور جوانان): صدور مجوز سمن‌های جوانان؛
6. سازمان تبلیغات اسلامی: صدور مجوز برای هیئت‌های مذهبی و مؤسسات خیریه دینی؛
7. سازمان حفاظت از محیط زیست: صدور مجوز برای سمن‌های حوزه محیط زیست و منابع طبیعی؛
8. کمیته امداد امام خمینی: صدور مجوز برای مراکز خیریه غیردولتی مرتبط با خود.

درعین‌حال و در کنار مؤسسات و گروه‌های کنشگر اجتماعی غیردولتی همچون سمن‌ها و مؤسسات خیریه، بخش عمومی غیردولتی، بنیادها و نهادهای ذیل یا وابسته به سایر نهادهای حاکمیتی نیز برای پیشگیری، کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی تلاش می‌کنند. مهم‌ترین آنها عبارت‌اند از:

1. ستاد اجرایی فرمان امام(ره) و مؤسسات زیرمجموعه آن به همراه گروه‌های جهادی مرتبط به آن؛
2. بنیاد احسان به همراه گروه‌های جهادی مرتبط به آن؛
3. بنیاد علوی به همراه گروه‌های جهادی مرتبط به آن؛
4. قرارگاه خاتم‌الأوصیا به همراه گروه‌های جهادی مرتبط به آن.

و سایر مراکز، گروه‌های مردمی و جهادی با سازمان‌دهی نهادهای عمومی ازجمله گروه‌های خیریه وابسته به هیئت‌های مذهبی.

همان‌طور که مشاهده می‌شود مراکز و سازمان‌های حاکمیتی متعددی متولی صدور مجوز تأسیس و فعالیت سازمان‌های اجتماعی غیردولتی (اعم از انتفاعی یا غیرانتفاعی) هستند. این متولیان همگی در نهاد دولت^[7] قرار ندارند. به دلیل ساختار ویژه نظام سیاسی در کشور، نهادهای مختلفی در ساختار قدرت حضور دارند که به‌نوعی در ارتباط با نهادهای عمومی غیردولتی^[8] هستند یا به‌عنوان نهادهای تحت نظارت رهبری، از شمول نظارتِ مستقیم قوه مجریه و سایر نهادهای نظارتیِ مستقل خارج‌اند؛ بنابراین، ابعادِ اصلی مسئله مدنظر در این پژوهش بیشتر روشن می‌شود: چالش تنظیم‌گری و هماهنگ‌سازی حکمرانی در حوزه مشارکت اجتماعی غیردولتی.

این چالش دست‌کم دو وجه دارد:

نخست اینکه وجود متولیان متعدد که گاه رویکردهای کاملاً متفاوتی دربارۀ مشارکت اجتماعی و فعالیت مؤسسات خیریه و مردم‌نهاد دارند و از سطوح مختلف ساختار قدرت پشتیبانی می‌شوند، هماهنگی بین آنها را دشوار کرده است.

درواقع صرف‌نظر از اعتقاد به تولی‌گری واحد در حوزه صدور مجوز تأسیس و فعالیت مؤسسات خیریه و سمن‌ها یا ضرورت تنوع در متولیان این امر بر حسب نوع فعالیت این مؤسسات، نمی‌توان ضرورت هماهنگی و وحدت رویه در حکمرانی حوزه مشارکت اجتماعی را انکار کرد.

چالش بعدی دربارۀ امکان نظارت و مطالبه شفافیت اطلاعات مربوط به هویت مؤسسات اجتماعی غیردولتی و فعالیت‌های آنان است. این چالش که به‌نوعی برخاسته از چالش نخست است، حتی امکان برخورد برابر و مشابه در موقعیت‌های مختلف نسبت به مؤسساتی که از مراجع مختلفی مجوز، اجازه یا امکان فعالیت یافته‌اند را نیز با مشکل جدی مواجه می‌سازد. چالش تنظیم‌گری در حکمرانی امر خیر و داوطلبانه، مصادیق مختلفی دارد؛ برای نمونه برخی از مهم‌ترینِ آنها در اینجا مرور می‌شود:

• در برخی موارد، تشکل‌هایی به‌عنوان گروه مردمی، داوطلبانه و عناوین مشابه وارد فعالیت‌هایی همچون توانمندسازی گروه‌های در معرض آسیب، حمایت معیشتی، کاهش آسیب‌های اجتماعی و مانند آن می‌شوند؛ در حالی که از مدت‌ها قبل در آن مناطق، سمن‌ها و مؤسسات خیریه تخصصی و آموزش‌دیده در حال فعالیت بوده‌اند. این امر به‌خودی‌خود دارای اشکال نیست؛ اما مسئله وقتی آغاز می‌شود که هریک از این دو گروهِ غیردولتی فعالِ در میدانِ امر خیر و داوطلبانگی، از پشتیبانی نامتوازنی در ساختارهای حاکمیتی برخوردار باشند؛ درنتیجه، برخی از آن تشکل‌هایی که به‌نام گروه‌های مردمی فعالیت دارند، امکان آن را دارند که با پشتیبانی رسمی و غیررسمی برخی سازمان‌های حاکمیتی، سایر مؤسسات و سازمان‌های اجتماعی را به حاشیه ببرند یا با اطلاق برچسب‌های منفی، به ورطه تعطیلی و لغو مجوز بکشانند. تعطیلی مرکز کاهش آسیب اعتیاد زنان در منطقه شوش تهران و تلاش برای به تعطیلی کشاندن و عدم تمدید مجوز مؤسسه‌ای که آن مرکز را هدایت می‌کرد، نمونه‌ای از چنین فرایندی است.
• مصداق دیگر این چالش مربوط به بهره‌مندی نامتوازن و فقدان عدالت رویه‌ای در پشتیبانی مالی، لجستیک و رسانه‌ای از انواع گروه‌های مختلف در بخش اجتماعی غیردولتی است. بر این اساس، امکان ایجاد یک بسیج بزرگ از گروه‌های هم‌فکر یا هم‌گفتمان در یک حوزه از امر خیر و نیکوکاری برای یک برنامه ملی – نه لزوماً مبتنی بر کار علمی و تخصصی – و یک بخش از فعالان این حوزه فراهم می‌آید و بخش دیگر از فعالان اجتماعی بدون این پشتوانه و حمایتگری برای برخورداری از امکانات زیرساختی همچون اماکن عمومی برای برگزاری برنامه‌ها یا منابع مالی برای کمک به پیشبرد پروژه‌های خود یا حتی دسترسی‌نداشتن به رسانه‌های رسمی برای اطلاع‌رسانی برنامه‌های خود روبه‌رو خواهند بود.
• مصداق مهم دیگر در چالش تنظیم‌گری، نبود قوانین و مقررات مناسب در مقابل وجود مقررات زاید و غیرضروری و محدودیت‌ساز است. در حالی که پیش‌نویس طرح قانونی تأسیس و فعالیت تشکل‌های غیردولتی، پس از چند دهه تلاش ناکام بخش‌های دولتی و فعالان غیردولتی (همچون گروه پیگیری قانون، متشکل از چند سمن ملی و بزرگ کشور)، از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شده و در مراحل ویرایش و آماده‌سازی نهایی برای ارسال به مجلس شورای اسلامی است، همچنان مؤسسات خیریه و مردم‌نهاد از نبود قانون رسمی و کامل در این مورد در ابهام به سر می‌برند. تنها سند بالادستی مهم در این حوزه، آیین‌نامه تشکل‌های غیردولتی، مصوب هیئت‌وزیران در تاریخ 27 مرداد 1395 است (پایگاه اینترنتی قوانین، ۱۴۰۲). این در حالی است که حتی با فرض تصویب چنین قانونی در افق واقع‌بینانه دو سال آینده، باز هم مواردی از فعالیت‌های بخش اجتماعی غیردولتی، به‌ویژه در بخش فعالیت‌های کارآفرینی اجتماعی یا همان فعالیت تجاریِ غیرانتفاعی با هدف ارزش‌آفرینی اجتماعی، کاملاً در قوانین و حتی در پیش‌نویس فعلی قانون تشکل‌های غیردولتی مغفول مانده است. درمقابل، ظرفیت‌های مهمی همچون بخش تعاون که بخش اجتماعی و نه لزوماً اقتصادی برای مشارکت فعالان غیردولتی است، برای تعریف انواع مؤسسات فعال اجتماعی در قالب تعاونی، مغفول مانده یا بسیار کم استفاده شده است.

بنابراین، مسئله تنظیم‌گری، مهم‌ترین مسئله حکمرانی در حوزه مشارکت اجتماعی ایران است؛ زیرا در صورت نبود رویه‌های قانونی شفاف و نبود امکان هماهنگی بین بخش‌های مختلف و متولیان متعدد، نه‌تنها اثرگذاری حداکثری مشارکت اجتماعی ازجمله در امور خیریه و نیکوکاری را کاهش می‌دهد، حتی ممکن است عوارض دیگری نیز در پی داشته باشد. در اینجا در مقام تحلیل میدانِ کنشگریِ خیر و داوطلبانه و به‌مثابه یافته‌های مطالعه که برآمده از شرایط ساختاری، حقوقی و قانونی و پیشینه اشاره‌شده در نیمه ابتدایی این مقاله است، پیامدهای حاصل از استمرارِ چالش تنظیم‌گری در این حوزه تشریح می‌شود:

• اثربخشی کافی نداشتن فعالیت‌ها و اقداماتی که انتظار می‌رفت با مشارکت اجتماعی بخش غیردولتی، به بهبود معناداری منجر شود؛ برای نمونه، امکان دارد به میزانی که مؤسسات خیریه در حوزه معیشت و حمایت اقتصادی از نیازمندان فعالیت یافته‌اند، از میزان مسئله در محلات یا جوامع هدف مدنظر نیز کم نشده باشد؛
• امکان رشد فعالیت‌های غیراجتماعی و غیرشفاف به‌نام فعالیت خیریه یا مردم‌نهاد و عام‌المنفعه؛ اما درواقع با هدف کسب منابع مستقیم اقتصادی، سیاسی یا پول‌شویی؛
• فرسایش اعتماد اجتماعی درنتیجه ایجاد شکاف و تبعیضِ ساختاری نسبت‌به فعالان امور خیر و داوطلبانگی، هم‌زمان با توسعه شعار مردم‌گرایی؛
• اطلاع‌نداشتن از فعالیت‌ها و حضور سایر مؤسسات و سازمان‌های اجتماعی در محدوده جغرافیایی یا در موضوع فعالیت یکدیگر و درنتیجه هم‌زمانیِ فرساینده فعالیت‌ها که درنتیجه عدم هم‌گفتمانی و همکاریِ همدلانه و مشترک تشدید نیز خواهد شد.

در چنین شرایطی، قوانین و مقررات به‌تنهایی نمی‌توانند موجب بهبود در عملکردها و اثربخشی بهتر اقدامات در حوزه امور خیر و داوطلبانه شوند؛ زیرا گویی یک نوع قوانین نانوشته و ساختارِ نامرئی اما قدرتمند بر شکل‌بندی روابط در میان بخش دولتی و غیردولتی حاکم است که موجب می‌شود یک نوع ازهم‌گسیختگی، ابهام و ناهماهنگی در سیاست‌ها و برنامه‌ریزی‌ها به چشم آید. بر این اساس، می‌توان از راه‌حل «وحدتِ تولی‌‌گری» به‌عنوان راه‌حل مناسب دفاع کرد. وحدت در تولی‌گری برای صدور مجوز تأسیس می‌تواند همه سازمان‌ها و بخش‌های غیردولتی مربوط به آنها را ملزم به احترام به یک تعریف واحد از بخش اجتماعی غیردولتی، نحوه تأسیس و فعالیت و فرایندهای نظارت‌پذیری و اعلام اطلاعات مهم و ضروری برای تضمین شفافیتِ امور سازد. با این کار، هرچند ممکن است برخی دیگر از سازمان‌ها همچنان که امروز نیز تن به روال هماهنگ دولتی در نظارت و هماهنگی نمی‌دهند، باز هم خارج از این قانون و هماهنگی با متولی نهایی عمل کنند، آنها نیز خواهند دانست با خارج‌شدن از شمولِ قانونِ هماهنگ در امور خیر و داوطلبانه، حق مطالبه برای واگذاری امور به آنها، در اختیار گذاشته شدن امکانات یا حتی امکان استفاده از رسانه‌های رسمی برای اطلاع‌رسانی فعالیت‌هایشان را نخواهند داشت. آنها با این کار تنها مجاز به استفاده از رسانه‌‌های اختصاصی سازمان مرتبط یا حامی خود خواهند بود؛ حتی می‌توان تمامی رسانه‌های دولتی و غیردولتی را ملزم کرد تا در انعکاس فعالیت‌های بخش غیردولتی، تنها فعالیت‌های بخش‌های دارای مجوز رسمی از نهاد واحدِ تنظیم‌گر را انتشار دهند. باید بانک‌ها نیز ملزم به ارائه خدمات به مؤسسات و تشکل‌هایی باشند که مجوز رسمی از مرجع تنظیم‌گر واحد را دارند و همچنین، هر فرد یا نهادی تنها در صورتی که به مراکز دارای مجوز از نهاد تنظیم‌گرِ واحد کمک داوطلبانه کرده باشد، از پشتیبانی نظام رسمی قانونی کشور برخوردار است.

۴. نتیجه‌گیری

چالش نظام سیاست‌گذاری و حکمرانی در امر خیر و داوطلبانه، ابعاد و وجوه مختلفی دارد. در این مقاله با تمرکز بر چالش تنظیم‌گری، مسائل مهم این حوزه بررسی است. واقعیت آن است که مسئله تنظیم‌گری علاوه بر ابهام در تعریفِ دقیق و روشن از متولی محوری در حوزه مشارکت اجتماعی، شامل ابهام در تعاریف انواع مشارکت‌های عمومی و اشکالِ نهادی و مؤسساتی نیز می‌شود که می‌توانند در گونه‌های مختلف مشارکت در حل مسئله‌های مهم جامعه داشته باشند؛ البته باید در نظر داشت مراد از متولی واحد این نیست که به‌ضرورت و به‌طور انحصاری یک سازمان یا دستگاه حاکمیتی در یک موضوع خاص همچون آسیب‌های اجتماعی، حمایت‌گری از گروه‌های هدف یا آسیب‌دیده و مانند آن فعالیت اجرایی داشته باشد؛ بلکه نهاد متولی به معنای پاسخ به نیاز تنظیم‌گریِ واحد در جهت هماهنگی و نظم‌بخشی به امور سیاست‌گذاری و حکمرانی است.

براساس نتایج تحلیل میدانِ مسئله در این مقاله، به‌طور خلاصه چند مسئله جدی در جامعه ایرانی وجود دارد که موجب می‌شود باوجود شعارِ مردم‌گرایی و مردمی‌سازی، نخست، مشارکت اجتماعی به‌شکل مطلوب انجام نشود. دوم، بخش مهمی از مؤسسات و فعالان اجتماعی در حوزه امر نیکوکاری و فعالیت‌های داوطلبانه در قالب مؤسسات خیریه و مردم‌نهاد، از عرصه کنشگری اجتماعی، طرد یا به تعطیلی کشانده شوند و سوم اینکه ممکن است اشکال نادرست و غیرتخصصی از راه‌اندازی تشکل‌ها و مؤسسات و گروه‌ها به‌نام مردمی، اما در عمل متکی به ساختار حاکمیت، وارد فعالیت شوند که موجب اعتمادزدایی از بخش اجتماعی در حوزه‌های گوناگون می‌شوند.

مسائلی که منجر به پیامدهای بالا می‌شوند، پیش از همه شامل نبودِ نهاد متولیِ تنظیم‌گری در سطح کلان کشور است. این نهاد تنظیم‌گر باید به روشنی و صراحت در قوانین ذکرشده و هم‌زمان، هر شکل دیگری از فعالیت خارج از چتر نظارتی و نظام شفاف‌سازی رویه‌ها و فرایند‌ها ذیلِ این نهاد تنظیم‌گر، غیرقانونی و فاقد وجاهت تعریف شود. وجودِ قانونی که تکلیف انواع فعالیت‌های داوطلبانه و خیریه را روشن کند و مرز تمایز بین گونه‌های مختلف این فعالیت‌ها و نحوه حمایت، نظارت و تسهیل‌گری دولت در نسبت با بخش غیردولتی را مشخص سازد، اکنون بیش از هر زمان دیگری ضرورت دارد.

اما مسئله اصلی و راه‌حل نهایی آن الزاماً و تماماً در قانون‌گذاری نیست. رویه‌های حکمرانی، اعم از برنامه‌ریزی، تخصیص منابع مالی به‌صورت بهنگام و مؤثر از سوی سازمان برنامه و بودجه و همچنین، امر بسیار مهمِ ارزیابی و نظارت براساس چارچوب‌های علمی «مطالعاتِ ارزیابی» حتی با وجود ظرفیت‌های قانونی فعلی نیز می‌توانند اجرایی شوند. در اینجا اهمیت جدی دارد که همه بازیگران و کنشگران خارج از قوه مجریه، به این رویه شفاف‌ساز و تنظیم‌گر تن دهند. رویه شفافیت‌سازی که می‌تواند به ارزیابی و نظارتِ بهتر بر فعالیت‌های بخش غیردولتی و درنتیجه، افزایش اعتماد اجتماعی به این بخش منجر شود، باید همراه با به‌کارگیری نظام مبتنی بر فناوری‌های نوین باشد. بر این پایه، تمامی سازمان‌های حاکمیتی متولی مجوز و نظارت بر بخش غیردولتی اجتماعی ازجمله در حوزه احسان و نیکوکاری باید ملزم شوند تا اطلاعات مؤسسات و تشکل‌های تحت نظارت خود را در یک سامانه مشترک ثبت و پایش کنند. بر این اساس، باید امکانی برای ثبت، تجمیع و مشاهده مجموعه اطلاعات مربوط به اقدامات مؤسسات خیریه و مردم‌نهاد برای شفافیت هرچه بیشتر در دسترس نهادهای متولی و در صورت لزوم عموم جامعه هدف و مردم قرار گیرد. پیش‌نیازِ این امر، تن‌دادن همه سازمان‌های حاکمیتی به عملی ساختنِ این نظام شفافیت داده است.

علاوه بر این، نیاز است تا همه اشکال دارای ضرورت و کارکرد در کمک به مشارکت بخش اجتماعی، تعریف روشن و قانونی پیدا کنند. در این مورد، به‌ویژه ضرورت تعریف روشن در مجوزهای مؤسسات بخش «غیرانتفاعیِ تجاری» که به توسعه مدل‌های کارآفرینی اجتماعی برای حل مسائل اجتماعی کمک بسیاری می‌کند، بسیار جدی و اساسی است. جبران این ضعف، همان‌طور که اشاره شد، با توجه و بازتعریف گستره بخش تعاون و ظرفیت قانونی وسیع آن امکان‌پذیر است.

درنهایت باید افزود هرچند حمایت و شفافیت قانونی برای تمامی فعالیت‌های حوزه امر خیر و داوطلبانه در قالب یک قانون جامع و اثربخش، تضمین‌کننده اثربخشی عملکردِ نهاد تنظیم‌گر و نحوه همکاری سایر دستگاه‌ها و سازمان‌های فعال در حوزه مجوز و نظارت بر مؤسسات اجتماعی غیردولتی است، باید تأکید کرد هم تصریح بر تعریف نهاد تنظیم‌گر و هم پشتوانه حقوقی آن ازطریق تصویب یک قانون جامع برای مشارکت اجتماعی در امر خیر و داوطلبانه، همراه با روشن‌شدن تعاریف و مفاهیم مهم در این حوزه، در کنارِ استقرار نظام مدیریت و ثبت اطلاعات فرایندهای مختلف مؤسسات اجتماعی است که بخش زیادی از چالش‌ها و دغدغه‌های موجود را کاهش می‌دهد؛ زیرا سیاست‌گذاری مبتنی بر داده‌ها و اطلاعات، می‌تواند زمینه حکمرانی مبتنی بر شفافیت و نظارت کارآمد و اثربخش را فراهم کند.

^[1]- تنظیم‌گری فرآیندی است که زمینه را برای اعمال حکمرانی فراهم می‌کند (Regulation).

^[2] -Governance

[3]- برای سازمان‌های غیردولتیِ غیرتجاریِ اجتماعی در ایران نام‌گذاری‌های مختلفی می‌شود و در یک ترجمه متداول در متون رسمی، عنوان «سازمان مردم‌نهاد» برای آنها به کار گرفته می‌شود که به اختصار «سمن» خوانده می‌شوند. این عنوان درواقع ترجمه‌ای بر «None Governmental Organization» است. در عین حال، بسیاری از پژوهشگران و کنشگران حوزه اجتماعی در کشور، این عنوان ترجمه‌شده و اختصار حاصل از آن را رد می‌کنند و بر عناوینی همچون بخش اجتماعی، بخش سوم اجتماعی و مانند آن تأکید دارند؛ اما در اینجا برای دوری از این مناقشه و همچنین رعایت اختصار، با علم به بنیان‌های منطقی منتفدان به نام «سمن»، برای رعایت اختصار در متن، این عبارت برای اشاره به سازمان‌ها/ تشکل‌ها/ مؤسسات غیردولتیِ غیرتجاریِ غیرانتقاعیِ اجتماعی به کار گرفته شده است.

[4]- هنوز هم در سامانه‌های رسمی ثبت درخواست و صدور مجوز برای سمن‌ها، به‌ویژه سامانه وزارت کشور، متقاضیان تأسیس مؤسسات خیریه به انتخاب مؤسسه هیئت‌امنایی و متقاضیان تأسیس سمن‌ها به انتخاب ساختارِ عضوپذیر هدایت و راهنمایی می‌شوند.

[5] - Corporate Social Responsibility (CSR)

[6]- انواع مدل‌های نوآوری اجتماعی نیز که با هدف ارزش‌آفرینی و اثر اجتماعی یک فعالیت اقتصادی توسعه می‌یابند، در مرز بین مؤسسات غیرتجاریِ انتفاعی و مؤسسات تجاری غیر انتفاعی حرکت می‌کنند. آنها منع توزیع سود را برای حرکت در مسیر ارزش‌آفرینی اجتماعی، اصلی ضروری نمی‌دانند. درمقابل برخی از پژوهشگران و کنشگرانِ «کارِ اجتماعی»، انواعی از مدل‌های نوآوری اجتماعی را گمراه‌کننده و قابل سوءاستفاده از نامِ فعالیت اجتماعی برای رسیدن به سودِ حداکثری می‌دانند.

[7] - در اینجا منظور از دولت، قوه مجریه یا همان Govdrnment است.

[8] - این تعبیر شامل سازمان‌هایی می‌شود که هرچند براساس اساس‌نامه، یک سازمان غیردولتی به شمار می‌روند، تمام یا عمده منابع مالی یا سهام آنها و اختیار عزل و نصب مدیران آن در اختیار یکی از نهادهای حاکمیتی قرار دارد.