جایگاه نهادهای خیریه در الگوهای حکمرانی: واکاوی چالش‌های موجود در نظام حکمرانی ایران

بررسی چالش‌ها نشان می‌دهد رویکرد نظام حکمرانی کشور در تعامل با بخش سوم و به‌ویژه خیریه‌ها از سردرگمی و ناهمگونی برخوردار است که یکی از دلایل عمده آن الگوی ترکیبی حکمرانی موجود در کشور است. بر این مبنا می‌توان گفت نظام حکمرانی موجود مبتنی بر نظریه دولت رفاه و الگوی سنتی مدیریت دولتی در سالیان متمادی پس از انقلاب و اتخاذ نوعی رویکرد تمرکزگرا در اداره امور عمومی موجبات در حاشیه قرار گرفتن بخش سوم و از جمله موسسات نیکوکاری را در طول سال‌های پس از انقلاب فراهم آورده است. بخش قابل توجهی از این وضعیت ریشه در نظام قانونی حاکم بر کشور و به‌ویژه قانون اساسی دارد که در بخش هایی از آن مبتنی بر نظریه دولت رفاه، انتظارات گسترده‌ای را از نهادهای حکومتی شکل داده و بخش عمده تصدی‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را بر عهده دولت قرار داده است

نتایج حاصل از بررسی پژوهش‌ها در حوزه چالش‌های خیریه‌ها نشان می‌دهد در برخورد  حکمرانی با خیریه­ها، این موسسات یا در سایه بخش خصوصی رفته یا با نگاه امنیتی و بی‌اعتمادی، به حاشیه رانده شده‌اند.

نبود قانونی جامع سبب برخوردهای سلیقه­ای با این موسسات گردیده است. موازی کاری و تعدد نهادهای متولی سبب عدم وحدت رویه بین دستگاههای مجری از صدور مجوز تا نظارت بر موسسات شده است. همچنین نبود سیستم اطلاعاتی یکپارچه چالش جدی دولت با این موسسات است. در همین راستا با کاهش تصدی‌گری دولت می‌توان از طریق نهادهای خیریه به عنوان رابطین نیازمندان و دولت، بر بسیاری از مشکلات حوزه نیازمندان فایق آمد.

- مقدمه و بیان مسئله

گسترش جامعه‌مدنی^[1] در قرن حاضر، آن را به‌عنوان شریکی استراتژیک برای دولت‌ها در فرآیند توسعه حکمرانی جهانی^[2] معرفی کرده است (Nazal, 2018). تعریف جامعه‌مدنی کار ساده‌ای نیست (VanDyck, 2017:1). مجمع جهانی اقتصاد (2013) جامعه‌مدنی را به‌طور گسترده «منطقه خارج از خانواده، بازار و دولت» تعریف می‌کند. اتحادیه اروپا نیز همه اشکال کنش اجتماعی را جامعه مدنی می‌داند که افراد یا گروه‌هایی انجام می‌دهند که نه به دولت متصل‌اند و نه توسط آن اداره می‌شوند. بانک جهانی^[3] (2018) جامعه مدنی را چنین تعریف می‌کند: مجموعه وسیعی از نهادهای غیردولتی و غیرانتفاعی که براساس ملاحظات اخلاقی، فرهنگی، سیاسی، علمی، مذهبی یا بشردوستانه، در عرصه زندگی عمومی حضور دارند؛ بنابراین، نهادهای جامعه مدنی به مجموعه‌ای از نهادها اشاره می‌کند که شامل گروه‌های اجتماعی، نهادهای غیردولتی، اتحادیه‌های کارگری، گروه‌های بومی، مؤسسات خیریه، نهادهای مذهبی، انجمن‌های حرفه‌ای و بنیادها می‌شود. جامعه مدنی طیف وسیعی از بازیگران را با طیف وسیعی از اهداف، حوزه‌ها، ساختارها، درجات سازمان، کارکردها، اندازه، سطوح منابع، زمینه‌های فرهنگی، ایدئولوژی‌ها، پوشش جغرافیایی، استراتژی‌ها و رویکردها در بر می‌گیرد ([4]WEF, 2013:8; [5]AFDB, 2021:17). بر این مبنا مؤسسات نیکوکاری و نهادهای خیریه یکی از مهم‌ترین اجزا و عناصر تشکی‌دهنده جامعه‌مدنی محسوب می‌شوند. مرکز اتحادیه نهادهای خیریه آمریکا مؤسسۀ خیریه را نهادی غیردولتی می‌داند که دارای صندوق وقفی^[6] (موقوفات با عواید) و منابع تأمین مالی مخصوص به خود است؛ به گونه‌ای که می‌تواند هزینه فعالیت‌های آموزشی، مذهبی، خیریه یا هر خدمت عمومی دیگری را تأمین کند. درواقع مؤسسۀ خیریه نهادی سازمان‌یافته برای سازماندهی کمک و هدایای داوطلبانه و خیرخواهانه از طرف نیکوکارانی است که خواهان رساندن کمک‌های مالی خود به جهتی یا خدمتی مشخص و تعیین‌شده است (بوریس، 1386: 2).

تغییرات سریع و تحول در جوامع امروزی باعث تقویت روزافزون نقش مؤسسات خیریه شده است؛ زیرا از آنها به‌عنوان موجودیت‌هایی با اهمیت زیاد در مبارزه با مشکلات و معضلات اجتماعی یاد می‌شود که تعهد به جوامع را با در نظر داشتن تغییرات مداوم در محیط‌ خارجی و چالش‌های فزاینده و متنوع جوامع توسعه می‌دهند (Oliveira et al, 2021:1). این نهادها ازطریق راه‌حل‌های ابتکاری در زمینه‌های مختلف ازجمله مبارزه با فقر، حقوق بشر، سوادآموزی، بهداشت و حفاظت از محیط‌ زیست و ... کمک می‌کنند (Meyer & Leitner, 2018:1).

خیریه‌ها یکی از اجزای جامعه‌مدنی، نهادهایی غیرتجاری، غیرانتفاعی، غیردولتی، غیرسیاسی و داوطلبانه هستند که نقش مهمی در مسائل اجتماعی، بهداشتی، اقتصادی و ... دارند. مهم‌ترین حوزه فعالیت این مؤسسات در ایران شامل ارائه کمک مالی، خدمات بهداشتی و درمانی، فعالیت‌های عمرانی، نگهداری و بازپروری، آموزشی، مشاوره، اشتغال و کارآفرینی، کمک در معیشت، تسهیل ازدواج، تأمین مسکن و نظایر اینهاست که با عناوین و قالب‌های ساختاری مختلفی نظیر مؤسسه، بنیاد، انجمن، جامعه، جمعیت، شبکه، کانون، مجمع، هیئت، مرکز، خیریه، گروه، خانه و سازمان مردم‌نهاد (سمن) عرضه می‌شود. مرکز پژوهش‌های مجلس (1386) خیریه‌ها را بر مبنای خدمات آنها در چهار دسته به شرح زیر طبقه‌بندی کرده است:

1. مؤسسات و بنیادهای فرهنگی که صرفاً به فعالیت‌های عام‌المنفعه فرهنگی و هنری مثل نشر معارف اسلامی و برگزاری تورهای زیارتی رایگان و غیره می‌پردازند.
2. مؤسسات خیریه حمایتی - اقتصادی که صرفاً در زمینه کمک‌های اقتصادی به نیازمندان فعال‌اند و بیشترین تراکم تعداد خیریه‌ها در همین بخش است.
3. مؤسسات خیریه حمایتی - اجتماعی که علاوه بر تأمین نیازهای اقتصادی، محور اصلی کارشان بر خوداتکایی و بازتوانی افراد خانواده‌های نیازمند و ارائه خدمات معنوی و مشاوره‌ای نظیر مشاوره‌های روانی، خانوادگی و حقوقی است.
4. مجتمع‌های خیریه که تمامی انواع خدمات خیریه‌ای در بخش‌های مختلف نظیر وام قرض‌الحسنه، خدمات درمانی، مشاوره، حمایت‌های مادی و اجتماعی و بازتوانی و فعالیت‌های فرهنگی را ارائه می‌دهند.

ظرفیت فرهنگ اسلامی - ایرانی و نیز ناکارآمدی نسبی نهادهای حاکمیتی در رسیدگی به فقرا و حل مسئله فقر در ایران، موجب رواج خیریه‌ها در ایران شده‌اند (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400b: 1). هرچند سابقه فعالیت‌های خیریه در ایران در قالب‌های مختلف به زمان‌های بسیار قدیم باز می‌گردد، مطالعات کمی درباره تعداد و زمینه فعالیت خیریه‌ها در سطح کشور وجود دارد. آمارهای غیررسمی از وجود بیش از 45 هزار خیریه در کشور حکایت دارند (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400b: 1) که بیشترین آنها در استان تهران، اصفهان، خراسان رضوی و فارس به ثبت رسیده‌اند (خان‌محمدی، 1398: 2) و بیشترین زمینه‌های فعالیت این مؤسسات در حوزه‌های اجتماعی، خیریه و حمایتی است (وزارت کشور، 1390: 15).

مطالعات مختلفی درخصوص مسائل و مشکلات مجموعه سازمان‌های مردم‌نهاد و به‌ویژه مؤسسات نیکوکاری و خیریه در سطح کشور (نظیر: احمدوند و خراسانی، 1397؛ آرام، 1395؛ الوانی و قشقایی، 1385؛ حیدری، 1399؛ حیدری، 1397؛ حاجی ابراهیم و فیروزی، 1399؛ خان‌محمدی، 1398؛ فولادیان و عدالت‌جو، 1395؛ مسعودی‌پور و باقری‌نصرآبادی، 1397؛ مرتضوی و محمدی‌دوست، 1397؛ نوربخش و همکاران، 1390؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1392، 1394، 1400 و 1401) انجام شده و مجموعه درخور توجهی از چالش‌ها و مشکلات مؤسسات نیکوکاری و خیریه را برجسته کرده‌اند که جمع‌بندی مشخصی از این چالش‌ها در بخش بعدی همین مقاله ارائه شده است. مروری بر این چالش‌ها و مسائل و مشکلات مطروحه در مطالعات مختلف داخل کشور حاکی از آن است که بخشی از ناکارآمدی و اثربخشی پایین خیریه‌ها به نحوه حکمرانی و مدیریت داخلی نامناسب و غیرتخصصی، سازماندهی نامناسب، ضعف خیریه‌ها در برنامه‌ریزی و تجهیز و تخصیص مناسب منابع، ضعف در استفاده از سیستم‌ها، روش‌ها و فناوری‌های مناسب به‌ویژه فناوری‌های اطلاعاتی و ارتباطی برای انجام فعالیت‌های خیریه‌ای و ضریب نفوذ پایین تکنولوژی در صنعت خیریه، به‌روز نبودن نظام‌های مدیریت منابع انسانی، مدیریت مالی، مدیریت دارایی‌ها و منابع فیزیکی، ضعف در نظام‌های کنترلی، توفیق‌نیافتن در توسعه و نهادینه‌سازی فرهنگ سازمانی متناسب با ماهیت فعالیت‌های نیکوکاری و آشنانبودن با فنون جدیدی نظیر مدیریت ریسک، مدیریت برند و نظایر آن است که مستلزم نوعی تحول و توسعه مدیریت در برخی نهادها و مؤسسات نیکوکاری با توجه خاص به آخرین یافته‌ها و اصول مدیریت سازمانهای غیرانتفاعی است.

در کنار موضوعات درون‌سازمانی فوق، برخی مسائل و چالش‌ها نیز وجود دارند که به عوامل برون‌سازمانی موجود در محیط پیرامونی مؤسسات نیکوکاری نظیر عوامل فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی حاکم بر کشور و نیز محیط بین‌الملل بر می‌گردد و وضعیت این عوامل محیطی و برون‌سازمانی نیز به‌نوبۀخود تأثیر درخور توجهی بر کارآمدی و اثربخشی مؤسسات نیکوکاری و نهادهای خیریه در کشور دارند. با توجه به نقش گسترده دولت در شئون مختلف اداره کشور، بخشی از چالش‌ها و مسائل و مشکلات مؤسسات نیکوکاری و نهادهای خیریه‌ای به نحوه تعاملات این دو بخش و جایگاه این نهادها در اداره امور عمومی بر می‌گردد که مطالعه خاصی در این حوزه در داخل کشور انجام نشده است.

در همین راستا باید توجه داشت نحوه تعامل دولت‌ها با مؤسسات نیکوکاری در کشورهای مختلف تابع الگوی حکمرانی هر کشور است و از این نظر برخی الگوهای حکمرانی به‌عنوان یک مانع و عامل بازدارنده عمل می‌کنند و برخی الگوهای دیگر حکمرانی به‌عنوان یک عامل پیش‌برنده و تسهیل‌گر، بستر مناسبی را برای رشد و توسعه مؤسسات نیکوکاری فراهم می‌کنند و ظرفیت‌های وسیعی برای استفاده از قابلیت‌های مؤسسات نیکوکاری در فرآیند توسعه ملی و حتی نقش‌آفرینی این مؤسسات در سطح بین‌المللی دارند.

با توجه به پرداخته‌نشدن به موضوع حکمرانی بخش عمومی و نقش و جایگاه مؤسسات نیکوکاری و نهادهای خیریه در آن، در مطالعه حاضر تلاش شده است با واکاوی چالش‌های مهمی که مؤسسات نیکوکاری با آن روبه‌رو هستند، به این مسئله اساسی بپردازد که این مسائل و چالش‌ها را تا چه حد می‌توان به الگوی حکمرانی مورد عمل در کشور نسبت داد و الگوی حکمرانی فعلی تا چه حد نقش پیش‌برنده و تا چه حد نقش بازدارنده‌ای در توسعه فعالیت‌های نیکوکارانه داشته است. بر این مبنا پژوهش حاضر درصدد پاسخ به سؤالات زیر است:

1. الگوهای متعارف حکمرانی کدامند؟
2. نهادهای خیریه در هر یک از الگوهایحکمرانیچه جایگاهی دارند؟
3. الگوی حکمرانیایران به کدامیک از الگوهای حکمرانی مشابهت دارد؟
4. الگوی حکمرانی موجود در ایران، نهادهای خیریه را با چه چالش‌ها و مسائلی روبه‌رو کرده است؟

 

2- ادبیات پژوهش

در طول تاریخ دولت‌های مختلف از الگوهای متنوعی برای اعمال قدرت نسبت به شهروندان و اداره امور خود بهره گرفته‌اند. با توجه به اهداف پژوهش در این بخش تلاش بر آن است تا با مرور ادبیات موجود، مهم‌ترین الگوهای حکمرانی موجود در حوزه مدیریت دولتی از هم، متمایز و نقش و جایگاه مؤسسات نیکوکاری و خیریه‌ها به‌عنوان یکی از مصادیق مؤسسات مردم نهاد یا بخش سوم در این الگوها تبیین شود:

 

2-1- مفهوم حکمرانی

مفهوم‌سازی حکمرانی در ادبیات مربوط به این موضوع به‌گونه‌ای است که معانی متفاوتی از آن استنباط می‌شود. این مفهوم بیان‌کنندۀ ظهور و بروز تجربی نحوه انطباق دولت با محیط خارجی خود است، آن‌گونه که در اواخر قرن بیستم رخ داده و نیز، بیان‌کنندۀ نمود نظری نحوه هماهنگی نظام‌های اجتماعی با محوریت نقش دولت در این فرآیند است (Pierre, 2000). بر این مبناست که استوکر[7](1988) کوشیده است با طرح پنج گزاره زیر به برخی موضوعات کلیدی در فهم مفهوم حکمرانی کمک کند:

الف) حکمرانی بیان‌کنندۀ نهادها و بازیگرانی است که هم در درون حکومت و هم فراتر از آن قرار دارند.

ب) حکمرانی مبین کمرنگ‌شدن مرزها و مسئولیت‌های بازیگران مختلف در حل‌وفصل مسائل اجتماعی و اقتصادی جامعه است.

ج) حکمرانی بیان‌کنندۀ وابستگی قدرت نهفته در روابط بین نهادهای مؤثر در عمل جمعی است.

د) حکمرانی به شبکه‌های مستقل و خودگردان بازیگران در سطح جامعه توجه دارد.

هـ) حکمرانی به‌منزله ظرفیت انجام کارهایی است که فراتر از توان حکومت است و صرفاً با اتکا به قدرت فرماندهی و اختیارات حکومتی انجام‌پذیر نیست.

بر این مبنا حکمرانی عبارت است از سنت‌ها، نهادها و فرآیندهایی که تعیین‌کننده نحوه اعمال قدرت در جامعه است؛ اینکه چگونه راجع به دغدغه‌های عمومی ‌تصمیم‌گیری می‌شود و اینکه چگونه صدای مردم در این تصمیم‌گیری‌ها لحاظ می‌شود Bourgon, 2007)). در این بستر، حکمرانی به آن دسته از اقداماتی اطلاق می‌شود که شامل تعیین قوانین برای اعمال قدرت و حل‌وفصل تضادها بر سر چنین قوانینی است. حکمرانی موضوعی است که بر نحوه تعامل دولت‌ها و سایر سازمان‌های اجتماعی با یکدیگر، نحوه ارتباط با شهروندان و نحوه اتخاذ تصمیمات در جهانی پیچیده تمرکز دارد (Kjaer, 2023:12).

درنهایت باید توجه داشت مفهوم حکمرانی در سطوح و لایه‌های متفاوت نظیر حکمرانی در سطح ملی، محلی یا شرکتی و نیز در موضوعات مختلف ازجمله حکمرانی آب، حکمرانی انرژی، حکمرانی سلامت و دیگر بخش‌های جامعه به کار رفته است و بدین ترتیب، حکمرانی رویکردی چندبعدی و وابسته به متن تعبیر می‌شود.

 

2-1-1- الگوهای حکمرانی

نقش حکومت در حکمرانی، نقشی متغیر است که به الگوهای حکمرانی بستگی دارد و می‌توان آن را در پیوستاری قرار داد که یکسوی آن الگوی دولت‌محور[8] و سوی دیگر آن الگوی جامعه‌محور[9] است (Peters & Pierre, 2000). برای تعدادی از پژوهشگران، حکمرانی پیوند تنگاتنگی با حکومت[10] دارد و از این نظر، حکمرانی به معنای ظرفیت دولت برای تعیین خط‌مشی و اجرای آن یا به تعبیری، هدایت جامعه است (Kjar, 2004). این رویکرد تداعی‌گر نگاه سنتی به مفهوم حکمرانی است که در آن حکومت‌های مرکزی با رویکردی از بالا به پایین به کنترل فعالیت‌های اجتماعی و اقتصادی جامعه می‌پردازند. در مقابل این دیدگاه، الگوهای جدیدتر حکمرانی به تعاملات بین مرکز با جامعه توجه بیشتری دارند و حسب مورد به شکل‌گیری و توسعه شبکه‌های خودمختار و عاری از کنترل و مداخله حکومت کمک می‌کنند؛ زیرا این اعتقاد وجود دارد که شبکه‌های خودسازمانده این توانایی را دارند که مانع اجرای خط‌مشی‌ها شوند.

 در پیوستار حکمرانی، الگوهای مختلفی بررسی می‌شوند و رویکردها و چارچوب‌های مختلفی برای طبقه‌بندی این الگوها ارائه شده‌اند. نیومن (2001) برای طبقه‌بندی الگوهای حکمرانی از چارچوب ارزش‌های رقابتی[11] ارائه‌شده از کویین و رورباخ[12] استفاده کرده است. از زمان ارائه چارچوب اولیه ارزش‌های رقابتی، این رویکرد برای بررسی و تحلیل موضوعات مختلفی به کار گرفته شده که موضوع حکمرانی یکی از آنهاست. نیومن (2001) در طبقه‌بندی الگوهای مختلف حکمرانی بر مبنای چارچوب ارزش‌های رقابتی کوشیده است با توجه به ماهیت قدرت و اقتدار، الگوی روابط و نیز مفروضات هر یک از مدل‌ها درباره تغییر، این الگوها را در چهار دسته کلی به شرح مندرج در شکل 1 طبقه‌بندی کند.

مدل عقلایی

مدل سلسله مراتبی

مدل خودگردان

مدل سیستم‌های باز

تمایز، عدم تمرکز

ثبات، نظم

نوآوری، تغییر

تمرکز، یکپارچگی عمودی

مدل عقلایی

مدل سلسله مراتبی

مدل خودگردان

مدل سیستم‌های باز

تمایز، عدم تمرکز

ثبات، نظم

نوآوری، تغییر

تمرکز، یکپارچگی عمودی

 

شکل 1 – طبقه‌بندی مدل‌های حکمرانی (نیومن، 2001)

Figure 1- Classification of governance models (Newman, 2001)

 

 

در این چارچوب محور عمودی بیان‌کنندۀ درجه تمرکز یا عدم تمرکز قدرت است که حسب مورد، درجه بالای تمرکز با یکپارچگی ساختاری عناصر حکمرانی و عدم تمرکز زیاد با تمایز در عناصر و اجزای نظام حکمرانی همراه است. محور افقی بیان‌کنندۀ تمایل نظام حکمرانی به تغییر و نوآوری در قبال فشارهای اقتصادی، تغییر انتظارات عمومی و سایر تحولات و دگرگونی‌های محیطی یا گرایش آن به ثبات، نظم و پایداری است. روی هم اندازی این دو محور چهار الگوی حکمرانی را به دست خواهد داد.

 

1) الگوی سلسله‌مراتبی^[13]

ازنظر نیومن (2001) این الگوی حکمرانی به پیش‌بینی‌پذیری، کنترل و پاسخگویی گرایش دارد. بر این مبنا دولت با اتکا به سلسله‌مراتب بروکراتیک نوعی کنترل مستقیم بر فرآیند خط‌مشی‌گذاری و اجرای خط‌مشی‌ها اعمال می‌کند. مشخصه‌های اصلی بوروکراسی کلاسیک (نظیر: تقسیم کار، سلسله‌مراتب اختیار و اقتدار، روابط غیرشخصی، حاکمیت قانون، مقررات و رسمیت زیاد) منجر به شکل‌گیری نوعی الگوی بوروکراتیک یا سلسله‌مراتبی در حکمرانی می‌شود. این خصوصیات با حکومت‌هایی که چالش اصلی آنها ایجاد خروجی کارا، مطمئن، مستمر و قابل پیش‌بینی است، بسیار منطبق است. بر این مبنا، وجود خطوط‌ روشن‌ تصمیم‌گیری‌ و اختیار، قواعد و رویه‌های‌ استانداردشده، کنترل‌ و سازوکار پاسخگویی، از مهم‌ترین ارزش‌های‌ کلیدی‌ حاکم بر یک الگوی بوروکراتیک محسوب‌ می‌شوند.

اداره امور عمومی بر پایه الگوی سنتی یا سلسله‌مراتبی از مصادیق مدیریت دولتی قدیم است (سالارزهی و ابراهیم‌پور، 1391: 5). یکی از دغدغه‌های اصلی الگوی سنتی، پاسخگویی مجریان سیاست عمومی در برابر حاکمان است. مدیریت دولتی سنتی بیان‌کنندۀ رویکردی است که با کنترل سلسله‌مراتبی، مدیریت فرآیندمحور و استقلال مقامات اجرایی از فرآیند سیاسی مشخص می‌شود (Bayansar & Uzun, 2022: 7). در مدل سنتی مدیریت دولتی، کنترل اساسی در قوانین وضع‌شده توسط قوه مقننه و اجرای صادقانه آنها توسط قوه مجریه نهفته است. از ویژگی‌های الگوی سنتی اداره بخش عمومی، توجه به صرفه‌جویی، عدم جانبداری سیاسی حاکمان و پاسخگویی سلسله‌مراتبی هستند (Pfiffner, 2004: 2-7).

الگوی سنتی اداره امور بخش عمومی بر پایه اصول بوروکراسی، جدایی سیاست از اداره، و اصول‌گرایی در مدیریت استوار است (Hughes, 2003: 17) از دیگر زمینه‌های مهم و تأثیرگذار در الگوی سنتی اداره امور بخش، اندیشه‌های اقتصادی دولت رفاه[14] است (Hughes, 2003: 10) که بر مبنای آن حوزه شمول حکومت در جامعه گسترش می‌یابد و دولت بیشتر وظایف را خود بر عهده می‌گیرد و بخش اعظم منابع محدود جامعه را مصرف می‌کند؛ بنابراین، نظریه سنتی دولت رفاه ما را به این انتظار سوق می‌دهد که هرچه سطح توسعه اقتصادی بیشتر باشد، ارائه خدمات رفاه اجتماعی توسط دولت گسترده‌تر خواهد بود و هرچه ارائه خدمات رفاه اجتماعی توسط دولت گسترده‌تر باشد، نقش مؤسسات نیکوکاری و خیریه کوچک‌تر می‌شود (Salamon & Anheier, 1998: 4).

 با توجه به شکل 2، در الگوی سنتی مدیریت دولتی، بخش دولتی بیشترین سهم را در اداره امور جامعه بر عهده دارد و نقش بخش خصوصی و به‌ویژه بخش سوم ازجمله مؤسسات نیکوکاری در حداقل ممکن قرار می‌گیرد:

دولت

بخش سـوم

بخش خصوصی

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

شکل 2- جایگاه محوری دولت در الگوی سنتی مدیریت دولتی

Figure 2- Central Position Of The Government In The Trditional Model Of Public Administration

 

2) الگوی هدف عقلایی^[15]

ازنظر نیومن (2001) برخلاف‌ الگوی سلسله‌مراتبی‌ که‌ در آن‌ کنترل‌ داخلی‌ ازطریق‌ توسل به قوانین و مقررات و تصمیمات‌ متمرکز صورت‌ می‌پذیرد، در الگوی هدف عقلایی، قدرت به شکل وسیعی بین مؤسسات و نهادهای دولتی توزیع می‌شود و توجه به نتایج و بازده‌ ملموس، رقابت در بین سازمان‌های دولتی، استفاده از سازوکارهای‌ اقتصادی و رایج در بازار و عمدتاً با توجه به معیارها و موازینی نظیر هزینه‌های مبادله روابط قراردادی و شبه قراردادی و نیز تأکید بر دست‌یابی‌ به‌ اهداف‌ از ویژگی‌های اساسی‌ چنین الگویی محسوب می‌شوند.

این الگو در اوایل دهه 1980 و در پاسخ به ناکارآمدی‌های الگوی سنتی اداره بخش عمومی مطرح شد و بر پایه آن تغییرات اساسی در مبانی اداره امور عمومی اتفاق افتاد که در ادبیات مدیریت دولتی به مدیریت دولتی نوین معروف شده است. در مقایسه با بوروکراسی‌های سنتی، الگوی مذکور بیشتر بر نیازهای شهروندان، مشارکت شهروندان، عملکرد و نتایج و همچنین حرفه‌ای‌کردن خدمات عمومی متمرکزند (Christensen & Lægreid, 2022: 4). استدلال می‌شود این تحولات منجر به تغییراتی در شیوه‌ای شده که در آن دولت ازطریق هدایت و نه با اشکال مستقیم کنترل به دنبال اداره خدمات عمومی است (Newman, 2001: 105). مدیریت دولتی نوین با اتخاذ یک رویکرد شبه‌تجاری، بهترین مدل برای اداره امور دولت‌ها را اقتباس شیوه‌های مدیریتی بخش خصوصی می‌داند و بر سه بنیان نظری استوار است:

نظریه انتخاب عمومی: مکتب انتخاب عمومی گرایش شدیدی برای به‌کارگیری و تسریِ مشخصۀ پیگیری نفع شخصی در دولت دارد و بر این فرض مبتنی است که افراد در عرصه‌های غیر بازاری نیز رفتارهای عقلایی داشته و ضمن تحلیل هزینه فایده، با هدف انگیزه‌های شخصی به دنبال بیشینه‌سازی منافع خود هستند. ازنظر انتخاب عمومی مهم‌ترین عامل در درک رفتار افراد در دنیای سیاست، پیگیری نفع شخصی در قالب دستیابی به قدرت است. این مسئله در فعالیت‌های خصوصی نیز مشاهده می‌شود. هرچند برخی از صاحبان مشاغل خصوصی به‌طور مثال اقداماتی برای کمک به فقرا انجام داده و می‌دهند و موجبات افزایش رفاه عمومی را فراهم می‌کنند، باید فرض شود دغدغۀ‌ اصلی آنها مربوط به سودجویی است (Tullock, 2008).

نظریه کارگزاری: این نظریه به رابطه بین اصیل و وکیل تمرکز و این ایده را مطرح می‌کند که اصیل برای کنترل و نظارت بر رفتارهای وکیل (عامل/ کارگزار) از چه مکانیزم‌هایی استفاده می‌کند. نظریه کارگزاری مبتنی بر این استدلال است که سیاستمداران باید افراد متفاوتی از نمایندگان باشند تا سیاستمداران (مدیران اصلی) بتوانند کارمندان دولت (نمایندگان) و ارائه‌دهندگان خدمات عمومی را کنترل کنند (Bayansar & Uzun, 2022: 7). در این نظریه بر روش‌های تنظیم رابطه اصیل و وکیل در بخش خصوصی نظیر استفاده از قراردادها، مکانیزم‌های انگیزشی و پاداش‌های مبتنی بر عملکرد، مکانیزم‌های کنترلی نظیر استفاده از حسابرس و بازرس قانونی در شرکت‌های سهامی، سیستم‌های اطلاعاتی، شفافیت، مکانیزم‌های مقابل با فساد و سوت‌زنی تأکید شده و اعتقاد بر آن است که در بخش دولتی نیز می‌توان از سازوکارهای مشابه برای تنظیم رابطه مردم (اصیل) و سیاستمداران و مدیران دولتی (وکیل/ کارگزار) استفاده کرد.

نظریه هزینه مبادله: هزینه مبادله هزینه‌هایی است که به فرد، گروه یا سازمان برای کنترل رفتار و نظارت بر مبادلات اقتصادی با سایرین، تحمیل می‌شود و شامل هزینه‌های کسب اطلاعات درباره فروشنده، خریدار و کیفیت کالا یا خدمتی که مبادله می‌شود، هزینه‌های عقد قرارداد و نظارت بر عملکرد طرف مقابل و از همه مهم‌تر هزینه‌های مربوط به تعریف حقوق مالکیت و تضمین اعمال این حقوق است. هزینه‌بر بودن قراردادها و مبادلات به این معناست که دستیابی به منافع مبادله بدون هزینه نیست. برای دست‌یابی به یک هدف خاص و انجام‌دادن یک مبادله واحد راه‌های جایگزینی وجود دارد و برای انجام‌دادن هر مبادله راهی انتخاب می‌شود که در اوضاع کنونی کمترین هزینه مبادله را داشته باشد. بر این مبنا دولت‌ها نیز مثل بنگاه‌های خصوصی با مدنظر قرار دادن هزینه مبادله تصمیم می‌گیرند یک فعالیت را به بازار و بخش خصوصی بسپارند (برون‌سپاری) یا بی‌واسطه ازطریق واحدهای سازمانی و سلسله‌مراتب موجود در سازمان یا ترکیبی از بازار و سلسله‌مراتب فعالیت‌های مدنظر را انجام دهند.

بر مبنای این نظریات، در مدیریت دولتی نوین، اصطلاحاً دولت به‌جای پاروزنی به سکانداری می‌پردازد. دولت‌ وظایف خود را به بخش خصوصی واگذار می‌کند و فقط انجام کارهای اصلی (تدارک کالاهای عمومی) که بخش خصوصی توان یا تمایل به تدارک آن را ندارد، بر عهده می‌گیرد (Hughes, 2003: 44). در این الگو مدیران افرادی تصور می‌شوند که منفعت خود را بر منفعت سازمان مقدم می‌دارند (الوانی و قشقایی، 1385: 2-1) و به‌جای اینکه دولت کالاها را ارائه کند، بخش خصوصی این کار را انجام می‌دهد و دولت در یک بازار رقابتی اقدام به خرید از آنها می‌کند.

با توجه به شکل 3، در الگوی مدیریت دولتی نوین، بخش خصوصی توسعه می‌یابد و دولت حداقلی حاکم می‌شود. در این رویکرد نیز مشابه الگوی سنتی مدیریت دولتی، بخش سوم ازجمله مؤسسات نیکوکاری در کانون تمرکز قرار ندارند و همچنان در حاشیه قرار دارند و اگر بخش خصوصی نیز به این بخش و به‌ویژه مؤسسات نیکوکاری رجوع کند، همچنان انگیزه‌های سودجویانه و منفعت‌طلبانه بر این رابطه حاکم است:

دولت

بخش سـوم

بخش خصوصی

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

شکل 3- جایگاه محوری بخش خصوصی در الگوی مدیریت دولتی نوین

Figure 3- The Central Position Of the Private Sector In The New Public Management Model

 

 3) مدل سیستم‌های باز^[16]

ازنظر نیومن (2001) این الگوی حکمرانی متمایل به تعاملات شبکه‌ای و انطباق است. قدرت بر مبنای وابستگی متقابل بازیگران به منابع مورد نیاز برای دستیابی به اهداف مدنظر تا حد زیادی توزیع‌شده و سیال است. روابط عمدتاً پویاست و به‌منظور پاسخگویی به چالش‌ها یا تقاضاهای جدید دائماً در حال تغییر شکل یافتن و دگرگونی است. تجربه‌کردن و نوآوری کانون تمرکز اقدامات و کنش‌ها است. سیاست‌ها و تصمیمات بر مبنای اطلاعات جدید بازنگری می‌شوند و الگویی سیال، سریع و بسیار حساس و پاسخگوست. این الگوی شبکه‌ای مرزهای سازمانی را درنوردیده و بسیار پویا است. حکومت ممکن است برای سکانداری امور یا نفوذ بر اقدامات و کنش‌ها تلاش کند ولی نخواهد توانست کنترل مستقیم اعمال کند. مرز بین خط‌مشی‌گذاری و اجرا بسیار سیال است و در چرخه خط‌مشی‌گذاری امکان استفاده از بازخور و یادگیری را فراهم می‌آورد.

4) مدل خودگردان^[17]

ازنظر نیومن (2001) الگوی خودگردان با گرایش به بلندمدت نگری، با پرورش روابط مبتنی بر وابستگی متقابل و دو یا چندجانبه بر ایجاد پایداری در سیستم متمرکز است. از نقش جامعه‌مدنی در حکمرانی استقبال می‌شود، روابط بین دولت و شهروندان، برجسته و مفهوم حکمرانی محدود به اقدامات دولت نمی‌شود.

در همین راستا اشکال جدید ارتباط بین دولت و شهروند به‌عنوان ابزاری برای پاسخ به تقسیم قدرت و مشکل پاسخگویی در جوامع پیچیده در نظر گرفته می‌شود. اشکال جدید تصمیم‌گیری می‌تواند چالش‌هایی را برای قدرت دولتی در هر دو شکل محلی و مرکزی ایجاد کند. چنین چالش‌هایی بر این موضوع متمرکز می‌شوند که چگونه بحث‌ها و تصمیم‌گیری‌ها در مجامع جدید با فرآیندهای سیاست‌گذاری دولت مرتبط می‌شوند؛ بنابراین، به‌منظور تقویت اعتماد بین شهروندان و دولت نهادهای دولتی، ساختار آنها باید تجدید شود، بازتر و پاسخگوتر شوند. در عین حال نکته مهم این است که عموم مردم در فرآیندهای اداره بخش عمومی درگیر شوند (Newman, 2001: 27-28).

وجه مشترک دو مدل اخیر، یعنی مدل سیستمی و مدل خودگردان، تلاش آنها در نقد الگوی مدیریت دولتی نوین و همراستا با آن در بیان کاستی‌ها و ناکارآمدی الگوی سنتی مدیریت دولتی است که با مروری بر ادبیات مدیریت دولتی اسامی ملاحظه می‌شود دیدگاه‌های متفاوت‌تری را نسبت به نحوه حکمرانی ارائه می‌کنند، هرچند برخی از آنها همچون الگوی اداره امور عمومی جدید[18] (NPA) از اواخر دهه 1960 میلادی به ضرورت تحول در خدمات دولتی تأکید کردند، دیدگاه‌های آنها در حد نظریه باقی ماند.

بر مبنای این دیدگاه نظری و با مشاهده کاستی‌های الگوی مدیریت دولتی نوین، بعداً الگوهایی نظیر حکمرانی خوب[19]، خدمات دولتی نوین[20]، مدیریت ارزش عمومی[21] و دیدگاه پست‌مدرن در مدیریت دولتی پا به عرصه ظهور گذاشتند که همه آنها در تأکید بر انسان‌گرایی، توسعه ارزش‌های دموکراتیک، اخلاق‌محوری، مشارکت، عدالت‌محوری، پاسخگویی و مسئولیت‌پذیری، رعایت حقوق شهروندی، محوریت‌بخشیدن به جامعه مدنی، افول سلسله‌مراتب، مدیریت دموکراتیک، کثرت‌گرایی، حکمرانی شبکه‌ای مشترک هستند. در این بین الگوی حکمرانی خوب به دلیل پشتیبانی‌شدن از جانب بانک جهانی و دیگر نهادهای توسعه‌ای بین‌المللی عمومیت بیشتری یافته و به چارچوبی برای تحول در حکمرانی دولت‌ها در سطح بین‌المللی تبدیل شده است (رعنایی و مرتضوی، 1391). الگوهای حکمرانی جدید، دورشدن از هماهنگی ازطریق سلسله‌مراتب یا رقابت به سمت شبکه‌ها و مشارکت‌ها را پیشنهاد می‌کنند (Newman, 2001: 104).

در بستر این ارزش‌ها از دهه 1990 بانک جهانی با اندیشه اصلاح حکمرانی جوامع، شاخص‌هایی را با عنوان شاخص‌های حکمرانی خوب مطرح کرد؛ شامل: حق اظهارنظر و پاسخگویی^[22]، ثبات سیاسی^[23]، اثربخشی دولت^[24]، کیفیت قوانین و مقررات^[25]، حاکمیت قانون^[26] و کنترل فساد^[27]  (World Bank, 2022). با توجه به شکل 4، در این الگو بخش سوم به‌عنوان رکن اصلی جامعه در نظر گرفته می‌شود که نسبت به سایر بخش‌ها از گستره بیشتری برخوردار است و در آن همه نهادهای مدنی و به‌ویژه مؤسسات نیکوکاری از نقش و جایگاه برجسته‌تری در خلق و پاسداشت ارزش‌های عمومی برخوردارند:

 

دولت

بخش سـوم

بخش خصوصی

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

شکل 4- جایگاه محوری بخش سوم، مشتمل بر مؤسسات نیکوکاری در الگوی حکمرانی خوب

Figure 4- The Central Position Of The Third Section, Including Charitable Institutions In The Model Of Good Governance

 

3- روش‌شناسی پژوهش

پژوهش حاضر با هدف مرور سیستماتیک چالش‌ها و آسیب‌های مؤسسات خیریه در ایران و تحلیل آن در بستر الگوی حکمرانی ایران طراحی و اجرا شد. با توجه به نوع سؤالات پژوهش، لزوم بررسی متن کامل پژوهش‌ها و مصاحبه‌ها و تعداد مقالات منتشرشده، تحلیل محتوای کیفی به‌عنوان روش پژوهش انتخاب شد. مؤمنی‌‌راد و همکاران (1392) تحلیل محتوا را یکی از روش‌های تجزیه‌وتحلیل مطالعات کیفی می‌دانند که به‌وسیله آن داده‌ها خلاصه، توصیف و تفسیر می‌شوند. فرآیند انتخاب پژوهش‌های مناسب بررسی و تجزیه‌وتحلیل در شکل 5 نشان داده شده است:

 

 

حذف تکراری‌ها (تعداد=3)

موارد نامرتبط با موضوع (تعداد=41)

موارد حذف شده پس از ارزیابی کامل (تعداد=12)

چکیده غربالگری شده (تعداد=81)

موارد شایسته ارزیابی کامل (تعداد=40) (تعداد=43)

شناسایی موارد برای سنتز کیفی (تعداد=28)

مقاله (تعداد=58)

پایان نامه (تعداد=4)

گزارش آماری (تعداد=19)

کتاب (تعداد=3)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                              

 

 

 

 

 

 

 

شکل 5- نمودارمراحل ارزیابی سیستماتیک ادبیات پژوهش

Figure 5- Diagram Of Systematic Evaluation Of Research Literature

 

با توجه به موضوع پژوهش، درمجموع، 86 کد در قالب 25 مقوله و 9 چالش عمده دسته‌بندی و تجزیه‌وتحلیل شدند. نتایج مربوط به این مرحله در جدول 1 تا 9 نشان داده شده‌اند.

به‌منظور اولویت‌بندی عوامل شناسایی‌شده از ماتریس تحلیل اهمیت - عملکرد ([28]IPA) استفاده شد. این ماتریس دارای دو محور است که در محور(Y) ، اهمیت عامل و در محور افقی(X) ، عملکرد عامل بررسی شده که در شکل6  نمایش داده شده است:

 

 

 

	ناحیه اول اهمیت بالا، عملکرد پایین  تمرکز برای بهبود ناحیه دوم اهمیت زیاد، عملکرد بالا نگهداری مزایای رقابتی
ناحیه چهارم اهمیت پایین، عملکرد بالا غیرضروری		ناحیه سوم اهمیت کم، عملکرد پایین اولویت پایین

                                                                        

 

 

 

 

                                                                                   

پایین

بالا

 

 

 

 

 

 

عـمـــــلـــــــــــــکرد

 

شکل  6- مدل تحلیل اهمیت - عملکرد

Figure 6- Importance-Performance Analysis Model

 

ناحیه اول (اولویت اول برای بهبود): در این ناحیه، اهمیت موضوع بسیار بالا ولی عملکرد نظام حکمرانی در آن زمینه ضعیف است؛ بنابراین، آسیب‌پذیری نهادهای خیریه در این حوزه بسیار بالا است و موضوعات واقع در این ناحیه باید در اولویت بهبود قرار گیرند.

 ناحیه دوم (کار خوب را ادامه دهید): در این ناحیه عواملی قرار گرفته‌اند که در حال حاضر از اهمیت زیادی برخوردارند و در عین عملکرد آنها مطلوب است.

ناحیه سوم (اولویت پایین): در این ناحیه عوامل مشخص‌شده ازنظر اهمیت پایین هستند. همچنین عملکرد فعلی در آن معیارها ضعف دارد.

ناحیه چهارم (غیرضروری): در این ناحیه، معیارها دارای اهمیت پایینی هستند؛ اما عملکرد در این عوامل در سطح مطلوب است. در این راستا با استفاده از پرسشنامه بر مبنای طیف لیکرت، نظرات 31 نفر از خبرگان حوزه خیریه‌ها در استان بوشهر، جمع‌آوری و دو مؤلفه اهمیت مقوله‌ها و عملکرد خیریه‌ها در آن حوزه بررسی شد. سپس با استفاده از تکنیک IPA با محاسبه ارزش نهایی اهمیت و عملکرد برای هر شاخص و مقایسه آنها با ارزش آستانه، موقعیت نسبی هریک از مشخصه‌ها در ماتریس تحلیل اهمیت - عملکرد مشخص شد.

درنهایت براساس ضریب اهمیت و وزن هر مشخصه، پس از نرمالیزه‌کردن، درجه اولویت‌بندی مشخصه‌ها به دست آمد.

 

-4 یافته‌های پژوهش

با توجه به هدف پژوهش، مهم‌ترین چالش‌های مربوط به حکمرانی در تعامل خیریه‌ها با سایر ذینفعان و به‌ویژه نهادهای حکومتی به شرح زیر شناسایی و دسته‌بندی شد:

 

4-1- چالش‌های نظارتی

در بررسی‌های حاصل از مرور سیتماتیک ادبیات پژوهش چهار مقوله اصلی (نظارت‌های ناکارآمد دولتی بر خیریه‌ها، نبود یک الگوی همه جانبه نظارتی، ابهام در شاخص‌های مناسب برای نظارت بر خیریه‌ها و مشخص‌نبودن مرجع نظارتی) شناسایی شدند. نتایج حاصل از مرور سیستماتیک در این حوزه در جدول 1 نشان داده شده‌اند:

 

جدول 1- چالش نظارتی

Table 1- Regulatory Challenge

مقوله اصلی	کدهای ‌اولیه	منابع
نظارت‌های ناکارآمد دولتی بر خیریه‌ها	نظارت ناکارآمد در حوزه خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b، مرتضوی و محمدی دوست 1397، مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷، مرادی 1398، مرادی و زرندی 1395، آرام 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲a
	نظارت سنتی در حوزه خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a، حاجی‌ابراهیم و فیروزی 1399
	تناسب‌نداشتن نظارت با نوع تشکل	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،f
	مشخص‌نبودن فرآیند نظارت	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرادی و زرندی 1395
	استفاده از نظارت پسینی به‌جای پیشینی	زارع و شجاعی 1398
	ابهام در زمینه حقوق و تکالیف	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a
نبود یک الگوی  همه‌جانبه نظارتی	ابهام در تعریف امور خیریه و دامنه آن	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a، b
	اعمال سلیقه در برخورد با خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b، f، e، مرکز پژوهش‌های مجلس 1394
ابهام در شاخص‌های مناسب برای نظارت بر خیریه‌ها	وجود آیین‌نامه‌های  مختلف و قوانین پراکنده و گاهی موازی	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b
	معیارها و شاخص‌های بررسی  صلاحیت‌های مؤسسان خیریه مبهم است	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱
مشخص‌نبودن مرجع نظارتی	عدم وجود مرجع واحد  نظارت بر خیریه‌ها	خان‌محمدی 1398، مرادی و زرندی 1395،  مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۴، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۸۶

مأخذ: یافته‌های پژوهش

نظارت را مقایسه عملکرد با استانداردهای وضع‌شده و اعمال اقدامات اصلاحی دانسته‌اند. همچنین در تعریف دیگری نظارت را تطبیق فعالیت‌های یک مؤسسۀ با هدف‌های تعیین‌شده طبق موازین قانونی دانسته‌اند (مرادی و زرندی، 1395: 4). در همین راستا از اقسام مختلف نظارت‌ها براساس ماهیت آنها می‌توان به نظارت همگانی، نظارت سیاسی، نظارت قضایی، نظارت اداری اشاره کرد که در این پژوهش بر نظارت دولت بر نهادهای خیریه تمرکز شده است.

در حوزه نظارت، مسائل به‌وجود‌آمده در جامعه و واقعیت‌هایی که هر روزه نهادهای خیریه با آن روبه‌رو هستند، نشان از آن دارد که خیریه‌ها اگرچه با نیت خیرخواهانه و برای انجام امور خیر و پسندیده و در بسیاری از موارد با نام‌های ائمه اطهار ایجاد می‌شوند، از نظارت و کنترل مستثنی نیستند؛ زیرا هم امکان ایجاد فساد در آنها وجود دارد و هم اینکه نظارتی کارآمد، به کارآیی و اثربخشی بیشتر آنها کمک می‌کند.

نظارت بر این‌گونه مؤسسات، نشان از این دارد که دربارۀ امور خیریه و به عبارت دیگر، بخش سوم غفلت شده است. نواقص و ابهامات قانونی و فرآیند نظارت بر عملکرد هزاران مؤسسۀ خیریه رسمی و غیررسمی منجر به سوء استفاده برخی، هرچند اندک از این مؤسسه‌ها و بدنامی برای خیریه‌های قانونی و معتبر شده است (حیدری، 1399: 10-9). فقدان سازوکارهای درست نظارت در نهادهای خیریه زمینه‌ساز بروز مشکلات و جرائم عدیده‌ای در این نهادها شده است (مرادی و زرندی، 1395: 5). مهم‌ترین مشکلی که نظارت نادرست در نهادهای خیریه به وجود می‌آورد گسترش بی‌اعتمادی به نهادهای خیریه است که این بی‌اعتمادی بر منابع درآمدی خیریه‌ها اثر گذاشته، بر اهداف و مأموریت‌های آنها تأثیر می‌گذارد. نتایج پژوهش‌ها نشان می‌دهند استفاده الگوی ناقص نظارت سنتی به‌صورت پسینی کارایی لازم را نداشته (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400a: 14) و لازم است به‌جای استفاده از سازوکارهای ناکارآمد گذشته نهادهای مسئول در یک فرآیند پویا، نظارت‌های تخصصی و چندمرحله‌ای را در پیش بگیرند تا به‌جای کشف تخلفات و جرائم از وقوع آن پیشگیری کنند.

از آنجا که سازمان مشخصی نیست که به‌طور کامل نظارت بر خیریه‌ها را بر عهده بگیرد، آمار دقیقی نیز از میزان فساد در خیریه‌های ایران دردسترس نیست؛ اما قطعاً با توجه به عدم نظارت بر این مؤسسات، پیش‌بینی می‌شود حجم درخور توجه‌ای از فساد اقتصادی ازطریق این مؤسسات صورت گیرد (مرادی و زرندی، 1395: 7). نکته حائز اهمیت در باب نظارت‌های دولتی آن است که این نظارت‌ها نباید استقلال این نهادها را به چالش بکشد؛ زیرا از دیرباز رشد و پیشرفت این نهادها در سایه استقلال آنها صورت گرفته است. همچنین، باید توجه داشت نباید فقط نظارت را محدود به دولت دانست و نهادهای خیریه نیز باید سازوکارهای نظارت درونی خود را تقویت کنند.

 

4-2 - چالش‌های مالی

در این پژوهش با بررسی نظام‌مند ادبیات پژوهش‌ سوءاستفاده از خیریه‌ها به‌منظور پولشویی، سوءاستفاده از خیریه‌ها به‌منظور فرار مالیاتی، ضعف در شفافیت منابع و مصارف و وابستگی خیریه‌ها به منابع و کمک‌های نهادها و مؤسسات دولتی و شبه‌دولتی به‌عنوان مهم‌ترین مقوله‌های اصلی در چالش‌های مالی شناسایی شد. نتایج حاصل از این بررسی در جدول 2 نشان داده شده‌اند:

 

جدول 2- چالش‌های مالی

Table 2- Of Financial Challenges

مقوله اصلی	کدهای اولیه	منابع
سوءاستفاده از خیریه‌ها  به‌منظور پولشویی	پولشویی	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b، e، حیدری 1399، احمدوند و خراسانی 1397، فولادیان و عدالت‌جو 1395
	سوءاستفاده از مشوق‌های مالیاتی	مرکزپژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f
سوء استفاده از خیریه‌ها به‌منظور فرار مالیاتی	عدم نگهداری اسناد مثبته مالیاتی در خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰c
	مشکلات مربوط به قوانین و سیستم مالیاتی کشور در حوزه خیریه‌ها	مرادی 1398، رضازاده 1398
	تشکیل تشکل‌های صوری	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a
	نگاه منفی دولت به خیریه‌ها به‌عنوان پوشش فرار مالیاتی	مرتضوی و محمدی دوست 1397
	تبدیل‌شدن به مستمسکی برای دست یازیدن به کمک‌های دولتی	احمدوند و خراسانی 1397
ضعف در شفافیت منابع و مصارف	عدم شفافیت و گزارش‌دهی مالی	مرکزپژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰c، f، مرادی 1398، آرام 1395
	سوءاستفاده و استفاده خارج از ضابطه از منابع مالی	ایکنا 1399، مسعودی‌پور و باقری‌نصرآبادی ۱۳۹۷، فولادیان و عدالت‌جو 1395
	مشخص‌نبودن چارچوب فعالیت اقتصادی مجاز در خیریه‌ها	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	عدم مصرف بهینه منابع مالی	مسعودی‌پور و باقری‌ نصرآبادی ۱۳۹۷
	عدم تأمین منابع پایدار مالی	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰e، مرکز پژوهش‌های مجلس 1394، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲b
	مشکلات انحلال و تعیین تکلیف اموال و دارایی‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1394
	محدودیت‌های ناشی از تخصیص منابع به‌دست‌آمده مطابق نیت واقف	سالاری و همکاران 1400
	ایجاد پتانسیل رانت و فساد ناشی از کمک‌های بلاعوض دولت	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a
وابستگی خیریه‌ها به منابع و کمک‌های نهادها و مؤسسات دولتی و شبه‌دولتی	عدم حمایت مالی مؤثر توسط دولت	مرکزپژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f،  زارع و شجاعی 1398
	وابستگی به گروه‌های مختلف سیاسی برای تأمین مالی	ایکنا 1399

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

فقدان شفافیت اطلاعاتی و عملکردی یکی از مسائل اصلی تشکل‌های مردم‌نهاد است؛ زیرا عامل بسیاری از مشکلات نظارتی، فسادهای مالی، بی‌اعتمادی مردم و ... فقدان شفایت در حوزه این نهادها است (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400a: 12). خیریه‌ها به دلیل ماهیت غیررسمی‌شان بیشترین ضعف را در زمینه شفافیت در فعالیّت‌ها دارند. هزینه‌های مبهم و غیرشفاف این مؤسسات، سبب می‌شود تا بخش بزرگی از منابع موجود نیز به مخارج جاری اختصاص یابد و عملاً منابع کمتری برای رسیدگی به افراد نیازمند باقی بماند (آرام، 1395: 5). فسادهای اقتصادی و ابزاری‌شدن تشکل‌ها توسط قدرت‌های اقتصادی و سیاسی برآمده از ابهام و عدم شفافیت در این حوزه است.

معافیت‌های مالیاتی یکی از رایج‌ترین راهکارهای حمایت از تشکل‌های مردم‌نهاد در کشور و جهان است. این شیوه از حمایت در صورتی که کلیه صورت‌های مالی و هزینه‌های تشکل‌های مردم‌نهاد شفاف نباشد، فساد اقتصادی به دنبال خواهد داشت. بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی تشکلی را به بهانۀ رفع آسیب‌های اجتماعی به ثبت می‌رسانند و با نام آن، تجارت و دلالی می‌کنند تا از مشوق‌های مالیاتی و گمرکی سوءاستفاده کنند. خیریه‌هایی در کشور هستند که ذیل آنها هولدینگ‌های بزرگ اقتصادی و شرکت‌های خصوصی شناخته‌شده‌ای فعالیت می‌کنند و گزارش‌هایی از تخلفات این مؤسسات به‌واسطۀ همین امکانات در دستگاه‌های نظارتی وجود دارد. بر این اساس، فرار مالیاتی، آفت بسیار بزرگ این نوع حمایت‌های دولتی از تشکل‌های مردم‌نهاد است. همچنین از آنجا که در حال حاضر ورود و خروج منابع مالی تشکل‌های مردم‌نهاد به‌درستی رصد نمی‌شود، برخی از مفسدان اقتصادی و سیاسی منابع مالی خود را ازطریق تشکل‌های مردم نهاد، به‌ویژه خیریه‌ها، تطهیر می‌کنند و اصطلاحاً با پولشویی، مانع از آشکارشدن فسادهای مالیشان می‌شوند. آنها بخشی از منابع را به امور حمایتی و توزیعی تخصیص می‌دهند و مابقی آن را با چند گردش مالی کاذب در راستای اهداف فاسد خود مصرف می‌کنند (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400a: 23-21).

 

4-3- چالش ارتباطی

ارتباطات درست و مؤثر یکی از ارکان موفقیت در هر نهادی محسوب می‌شود. در این پژوهش با بررسی نظام‌مند این موضوع، سه مقوله تنش سیاسی بین دولت با نهادهای خیریه، تنش ارتباطی بین نهادهای خیریه با دولت و ضعف خیریه‌ها در ارتباط با ذینفعان به‌عنوان مقوله‌های اصلی چالش ارتباطی شناسایی شدند. مقوله‌های مربوط به چالش‌های ارتباطی در حوزه خیریه‌ها در تعامل با سایر ذینفعان به ویژه دولت در جدول 3 نشان داده شده‌اند:

 

 

 

جدول 3- چالش ارتباطی

Table 3- Communication Challenge

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
تنش سیاسی بین دولت با نهادهای خیریه	بی‌اعتمادی تاریخی میان دولت‌ها و سمن‌ها	احمدوند و خراسانی 1397
	وابستگی به احزاب سیاسی و دخالت‌های جناحی و انتخاباتی خیریه‌ها و تخلفات سیاسی	ایکنا 1399، حیدری 1397، احمدوند و خراسانی 1397،  فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲a
	سیاه‌نمایی توسط برخی از خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f
	نگاه سیاسی و اقتصادی به سازمان‌های اجتماعی	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400b
	نگاه ابزاری به خیریه‌ها توسط  احزاب و دولت	مرتضوی و محمدی دوست 1397، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰a،f احمدوند و خراسانی 1397
	مداخله دولت در امور خیریه‌ها و از بین بردن استقلال آنها	ایکنا 1399، مرادی و زرندی 1395
تنش ارتباطی بین نهادهای خیریه و دولت	ناآشنایی مسئولین دست‌اندرکار با چارچوب مسائل سازمانی حوزه وقف	مرادی 1398
	کم‌توجهی به ظرفیت‌های اجتماعی سازمان‌های مردم‌نهاد	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400d، مرادی و زرندی 1395
ضعف خیریه‌ها در ارتباط با ذینفعان	عدم تعامل مناسب با افراد نیازمند و والدین و سرپرستان خانواده‌ها	فولادیان و عدالت‌جو 1395
	مشکلات در ایجاد ارتباط و شبکه‌سازی بین خیرین و خیریه‌ها	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷،  فولادیان و عدالت‌جو 1395
	مشکلات در ایجاد ارتباط و شبکه‌سازی بین خیریه‌ها با هم	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷، فولادیان و عدالت‌جو 1395
	قطع اتصال نهادهای خیریه با بستر اجتماعی	خان‌محمدی 1398، مردادی 1397، احمدوند و خراسانی 1397
	عدم تعامل مناسب بین خیریه‌ها و رسانه‌ها	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

وابستگی به احزاب سیاسی و فعالیت سیاسی در پوشش خیریه یکی از عوامل مهمی است که سبب بی‌اعتمادی دولت‌ها به خیریه‌ها شده است (فولادیان و عدالت‌جو، 1395: 6). نگاه ابزاری احزاب و گروه‌ها به خیریه‌ها سبب شده است تا رفتار و تحلیل‌های خیریه‌ها از وضع اجتماعی گاهی به سیاه‌‌نمایی تعبیر شود. همچنین دولت‌ها نیز با مداخله خود در امور خیریه‌ها نه‌تنها استقلال آنها را تحت تأثیر قرار داده‌اند، با کم‌توجهی به ظرفیت خیریه‌ها در مبارزه با فقر و مسائل اجتماعی عملکرد آنها را نیز به سمت مسائل حاشیه‌ای منحرف کرده‌اند.

4-4- چالش‌ ارتباطات بین‌المللی

با توجه به ارتباط خیریه‌ها با نهادهای بین‌المللی، بی‌اعتمادی حکومت به نهادهای بین‌المللی و ارتباط مالی و اجرایی مبهم با نهادهای بین‌المللی از مقوله‌های اصلی این چالش شناسایی شدند. نتایج مربوط به این چالش در جدول 4 نشان داده شده‌اند:

 

جدول 4- چالش ارتباطات بین‌الملل

Table 4- Challenge Of International Communication

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
بی‌اعتمادی حکومت  به نهادهای بین‌المللی	نگرانی از تأثیرپذیری خیریه‌ها از قدرت‌های بین‌المللی و تبدیل‌شدن به ابزاری برای گسترش نفوذ آنها	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰d، مسعودی‌پور و باقری ‌نصرآبادی ۱۳۹۷
	نگرانی از انتقال خواسته‌ها، مطالبات و اطلاعات به نهادهای بین‌المللی و سرویس‌های اطلاعاتی بیگانه	خان‌محمدی 1398، احمدوند و خراسانی 1397
	غالب‌بودن نگاه امنیتی و سیاسی به فعالیت‌های اجتماعی و خیریه	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f، مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
ارتباط مالی و اجرایی مبهم با نهادهای بین‌المللی	ارتباط‌گیری با کشورهای خارجی و تبادلات مالی بدون اطلاع دستگاه‌های نظارتی	مرکزپژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f، مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	الگوبرداری نامناسب از جوامع غربی و تأثیرپذیری از مجامع بین‌المللی	خان‌محمدی 1398، مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷، نوربخش و همکاران 1390، احمدوند و خراسانی 1397

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

یکی از ابتدایی‌ترین انحرافات سمن‌ها و به‌ویژه خیریه‌ها در ایران انتقال خواسته‌ها، مطالبات و اطلاعات به نهادهای بین‌المللی و سرویس‌های اطلاعاتی بیگانه است؛ در صورتی که این مطالبات و اطلاعات باید به دولت جمهوری اسلامی ایران ارائه شود. این مشکل ناشی از نبود سیستم مدیریت اطلاعات است که باعث می‌شود مهم‌ترین اطلاعات و آمار کشور به دست نااهلان افتد و دشمنان سواستفاده کنند (خان‌محمدی، 1398: 3).

عده‌ای بر این عقیده‌‌اند که ارتباطات بین‌المللی خیریه‌ها باعث جابه‌جایی اولویت‌ها شده‌اند. آنها مسائلی چون برابری زنان، دفاع از زندانیان سیاسی را به‌واسطه این ارتباطات به‌عنوان اولویت خود پیگیری کرده‌اند؛ حال آنکه مسئله فقر و نارسایی‌های اجتماعی مهم‌ترین هدف خیریه‌ها در بدو تأسیس بوده است (احمدوند و خراسانی، 1397: 10).

 

4-5- چالش قانونی

تعدد قوانین در هر حوزه‌ای باعث سردرگمی مسئولان آن بخش می‌شود، وحدت رویه را از بین می‌برد و اختلافات را افزایش می‌دهد. در این پژوهش با مرور پژوهش‌ها در این حوزه فقدان قانون جامع، نبود سازوکار مشخص و سریع در حل دعاوی بین خیریه‌ها و همچنین بین خیریه‌ها و نهادهای حاکمیتی و فقدان ضمانت اجرایی برای تحقق حقوق مصرحه خیریه‌ها در مقررات جاری به‌عنوان مقوله‌های اصلی شناسایی شدند. نتایج مربوط به این چالش در جدول 5 نشان داده شده‌اند:

جدول 5- چالش قانونی

Table 5- Legal Challenge

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
فقدان قانون جامع	نبود قانون جامع	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰0a،b، f، ایکنا 1399، حاجی‌ابراهیم و فیروزی 1399، حیدری 1397، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرادی و زرندی 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس 1394، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲ a،b، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۸۶
	نبود سازوکار مشخص و سریع در حل دعاوی بین خیریه‌ها و همچنین بین خیریه‌ها و نهادهای حاکمیتی	مرکز پژوهش‌های مجلس 1394
	فقدان ضمانت اجرایی برای تحقق حقوق مصرحه خیریه‌ها در مقررات جاری	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰c

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

بررسی قوانین موجود در حوزه خیریه‌ها نشان می‌دهد هنوز جایگاه بخش غیرانتفاعی و خیریه‌ها به‌عنوان نهادهای غیرانتفاعی در نظام حکمرانی ایران به رسمیت شناخته نشده است.

یکی از مهم‌ترین آسیب‌ها در حوزه‌ نهادهای خیریه، فقدان قانون جامع و مشخص است. این چالش زمینه برخورد سلیقه‌ای با این نهادها را به وجود آورده است. همچنین نبود قانونی جامع در حوزه خیریه‌ها باعث شده است تا نهادهای متعددی اقدام به صدور مجوز برای این نهادها کنند و هر کدام به فراخور شرایط خود مقرراتی خاص را برای صدور مجوز فعالیت و نظارت بر این نهادها در پیش بگیرند (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1392b: 21). از آنجا که انجام وظایف محوله و ایفای نقش نهادهای خیریه با قوانین متعدد و متعارض موجود همخوانی ندارد، به‌منظور ظرفیت‌سازی برای این نهادها و فراهم‌کردن بستر مناسب با ماهیت و وظایف آنها ایجاد قانونی جامع در حوزه نهادهای خیریه ضروری به نظر می‌رسد.

البته عده‌ای از صاحب‌نظران عقیده دارند با توجه به اینکه مواد قانونی و آیین‌نامه‌ها و مصوبات متعددی برای نظارت بر این مؤسسات وجود دارد، ضرورتی برای تدوین قانون جدید در این حوزه وجود ندارد. همچنین آنها استدلال می‌کنند به دلیل اینکه فعالیت نهادهای خیریه در جهت منافع عموم بوده و محتوای فعالیت آن غیرسیاسی است، نیازی به تدوین و تصویب قانون برای نهادهای خیریه نیست؛ زیرا وجود قانون به محدودیت فعالیت آنها منجر می‌شود (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1394: 5).

 

4-6- چالش بوروکراسی

بوروکراسی از دیرباز یکی از چالش‌های اصلی نهادهای عمومی بوده که موجبات نارضایتی ذینفعان آنها را فراهم آورده است. در این مطالعه وجود متولی‌های گوناگون در حوزه نهادهای خیریه، نبود یک راهبرد و الگوی مشخص برای ساماندهی و راهبری خیریه‌ها و وجود تشریفات زائد اداری در مراجع صدور و تمدید مجوز از مهم‌ترین مقوله‌های اصلی این چالش شناسایی شد. نتایج مربوط به چالش بوروکراسی در جدول 6 نشان داده شده‌اند:

جدول 6- چالش بوروکراسی

Table 6- Bureaucracy Challenge

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
متولی‌های چندگانه	تولی‌گری چندگانه در حوزه خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱، مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b،c،d،e،f، مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷، مرادی 1398، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرادی و زرندی 1395
عدم وجود راهبرد و یک الگوی مشخص برای ساماندهی و راهبری خیریه‌ها	عدم تببین درست جایگاه مؤسسات مردم نهاد در فرایند سیاست‌گذاری	مرکز پژوهش‌های مجلس 1394، مرکز پژوهش‌های مجلس 1392a
تشریفات زائد اداری در مراجع صدور مجوز	نبود زمانبندی مشخص برای صدور مجوز	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱، مرادی 1398، حیدری 1397، مرتضوری و محمدی‌دوست ۱۳۹۷
	فرایند یکسان صدور مجوز تأسیس برای تشکل‌های استانی و ملی	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱
	عدم آگاهی متقاضیان از فرایند صدور مجوز تأسیس و تشکل‌های مردم‌نهاد و ظرفیت‌های اجتماعی	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱
	الزام به حضور فیزیکی متقاضی برای تحویل مستندات	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱
	تشریفات زائد اداری برای صدور مجوز و ثبت	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f، خان‌محمدی 1398، مرادی 1398
	مراجع متعدد صدور مجوز و اعتراض	خان‌محمدی 1398، مسعودی‌پور و باقری ‌نصرآبادی ۱۳۹۷، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس 1394، مرکز پژوهش‌های مجلس 1386
دخالت مراجع متعدد در صدور مجوز	عدم تناسب برخی از مراجع اعطای مجوز با موضوع امر خیر	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	سازمان مشخص و واحدی برای صدور مجوز تأسیس نهادهای خیریه وجود ندارد	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397
	دسته‌بندی واحد و شفاف از مؤسسات برای ارائۀ مجوز وجود ندارد	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397
	تعارض منافع به دلیل تعدد مراجع صدور مجوز	ایکنا 1399
پیچیدگی صدور و تمدید مجوز	پیچیدگی فرآیند صدور مجوز تأسیس و فعالیت خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1401، مرکز پژوهش‌های مجلس 1400c،d،e، خان‌محمدی 1398
	فرآیند طولانی و پیچیده صدور مجوز	مرکز پژوهش‌های مجلس 1401، مرکز پژوهش‌های مجلس 1400f
	عدم سلب مجوز خیریه‌هایی که امتیاز لازم را در ارزیابی عملکرد به دست نیاورده‌اند	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	عدم اعطای مجوز در بازه زمانی از قبل تعیین‌شده توسط دستگاه دولتی	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	عدم حضور مراکز علمی در حوزه خیریه‌ها به دلیل وجود قوانین دست و پاگیر	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397
قوانین بیمه‌ای سخت‌گیرانه	دریافت حق بیمه از فعالیت‌های داوطلبانه توسط سازمان تأمین اجتماعی	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

صاحب‌نظران حوزه مشارکت‌های مردمی بر این باورند که فرایند صدور مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد طولانی و پیچیده است. همچنین برخی ذینفعان، معیارها و شاخص‌های بررسی صلاحیت‌های مؤسسان را مبهم می‌دانند که این امر منتج به سردرگمی مؤسسان نهادهای خیریه می‌شود. این قبیل ایرادها در فرایند صدور مجوز تمایل به مشارکت مردم در اداره امور عمومی را کاهش می‌دهد (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1401: 4-3).

مهم‌ترین چالش در این حوزه وجود متولی‌های گوناگون در صدور و تمدید مجوز است که به دلیل نبود قانونی واحد و یکپارچه هر کدام بنا بر تشخیص و سلیقه خود اقدام به وضع قوانین و آیین‌نامه‌هایی در این حوزه کرده‌اند. در کشور ما وزارت کشور، بهزیستی، کمیته امداد، نیروی انتظامی و سازمان اوقاف و امور خیریه ازجمله مهم‌ترین نهادهای متولی نهادهای خیریه در کشور هستند که به فراخور شرایط هر کدام مشی متفاوتی را در برخورد با خیریه‌ها در پیش گرفته‌اند که سبب سردرگمی مؤسسین خیریه‌ها شده است. اِعمال سلیقه و نبود وحدت رویه در برخورد این دستگاه‌ها با نهادهای خیریه، نابسامانی و ناهماهنگی در حوزۀ نهادهای خیریه را به بار آورده است. افزون بر این، پراکندگی این تولیگری، شناخت جامع و هدفمند از تشکل‌های مردم‌نهاد را با دشواری‌هایی روبه‌رو کرده است (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400a).

همچنین یکسان‌داشتن نهادهای خیریه با مجموعه‌های اقتصادی بخش خصوصی باعث شده است تا قوانین بیمه‌ای یکسان برای آنها در نظر گرفته شود که این موضوع منابع خیریه‌ها را تحت تأثیر قرار داده و باعث شده است تا سالیانه بخشی زیادی از درآمدهای خیریه‌ها با عنوان پرداخت بیمه‌های اجباری از دسترس این نهادها خارج شود.

 

4-7- چالش اطلاعاتی

فقدان آمار و اطلاعات دقیق به‌عنوان مقوله اصلی این چالش یکی از مهم‌ترین عواملی است که مدیریت و برنامه‌ریزی در حوزه خیریه‌ها را با چالش جدی مواجه کرده است. نتایج این پژوهش نشان می‌دهند در این حوزه نهادهای خیریه با چالشی جدی مواجه‌اند و تلاش برای حل این چالش باید یکی از مهم‌ترین اولویت‌های این نهادها باشد. نتایج مربوط به این حوزه در جدول 7 نشان داده شده‌اند:

جدول 7- چالش اطلاعاتی

Table 7- Information Challenge

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
فقدان اطلاعات و آمار دقیق در امور خیریه‌ها	عدم وجود اطلس آمار و اطلاعات قابل اعتماد در حوزه خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۱، مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b،c، خان‌محمدی 1398، احمدوند و خراسانی 1397، مرادی و زرندی 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲a
	نبود سیستم مدیریت اطلاعات	خان‌محمدی 1398، مسعودی‌پور و باقری ‌نصر‌آبادی ۱۳۹۷، آرام 1395

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

عدم دسترسی به داده‌های قابل‌ اعتماد و مشخص در حوزه‌های مختلف موجب ایجاد چالش مهمی در تعیین اولویت‌های مربوط به جامعه هدف و مخاطبان خیریه‌ها، تعیین قلمرو مناسب جغرافیایی فعالیت‌ها، انتخاب شیوه‌های مناسب کمک‌رسانی و نظایر آن خواهد شد و درنتیجه، گاهی موجب نقصان عملکردی در انجام اقدامات لازم یا بالعکس، دوباره‌کاری، موازی‌کاری و انجام اقدامات چندباره در یک حوزه را فراهم خواهد ساخت.

اطلاعات نامتقارن، یکی دیگر از چالش‌های مهم در این حوزه است که برای نمونه موجب شده است علاقه‌مندان به انجام کمک‌های خیریه هم در سطح کلان و هم در سطح مؤسسه‌ای، از محل صرف این اموال و چگونگی مصرف آنها اطلاع دقیق نداشته باشند.

عدم دسترسی به آمار دقیق و نبود سیستم مدیریت اطلاعات، نظارت بر خیریه‌ها را با چالش مواجه کرده و بستر گسترش فساد را در این نهادها ایجاد کرده است؛ زیرا مهم‌ترین عنصر در برنامه‌‌ریزی در هر نهاد و سازمانی، اتکا به اطلاعات صحیح و درست است (مسعود‌ی‌پور و باقری ‌نصرآبادی، 1397: 11). عدم اطلاع دقیق از تعداد خیریه‌ها و حوزه‌کاری آنها که در منابع مختلف از 10000 تا 70000 نهاد تخمین زده شده (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1392a: 2) باعث شده است تا نهادهای متولی نتوانند برنامه‌ریزی جامعی در حوزه نهادهای خیریه داشته باشند (مسعودی‌پور و باقری‌ نصرآبادی، 1397: 11)

همچنین نبود شبکه اطلاعاتی و ارتباطی منظم و یکپارچه در بین نهادهای خیریه باعث شده است تا شناسایی نیازمندان به‌درستی صورت نگیرد و در مواردی تعدادی از افراد به‌صورت هم‌زمان تحت پوشش چند نهاد خیریه قرار بگیرند و از چند نهاد خیریه برای امر واحد کمک دریافت کنند (آرام، 1395: 4).

 

4-8- چالش عملکردی

ضعف پاسخگویی و شفافیت عملکردی خیریه‌ها، بی‌توجهی به رقابت و وجهه خیریه‌ها در بین مردم مقوله‌های مهمی هستند که مرور پژوهش‌های این حوزه نشان می‌دهد مدیران خیریه‌ها نسبت به آن غفلت کرده‌اند. نتایج مربوط به این بخش در جدول 8 نشان داده شده‌اند:

جدول 8- چالش عملکردی

Table 8- Functional Challenge

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
ضعف پاسخگویی و شفافیت عملکردی خیریه‌ها	عدم پاسخگویی نسبت به ذینفعان	ایکنا 1399، مرادی و زرندی 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲a، الوانی و قشقایی 1385
	اطلاع‌رسانی ضعیف دربارۀ عملکرد	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲b
	عدم شفافیت در عملکرد خیریه‌ها	ایکنا 1399، مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹7، مرادی و زرندی 1395، آرام 1395، مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۳۹۲a
	فقدان قواعد ساختاری و اجرایی نظارت‌پذیر	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰c
بی‌توجهی به مدیریت برند	خدشه‌دارشدن برند خیریه‌ها	الوانی و قشقایی 1385
	فقدان نظام رتبه‌بندی	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b
رقابت ناسالم	تعارض منافع به دلیل دخالت و حضور مسئولان در خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a
	انحصارطلبی برخی خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس ۱۴۰۰f
	رقابت ناسالم بین خیریه‌ها برای جذب منابع	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397، خان‌محمدی 1398
	تضاد منافع بین خیریه‌های مستقل و دولت	ایکنا 1399
	رقابت بین خیریه‌ها مستقل و نهادهای خیریه‌ای دولتی	فولادیان و عدالت‌جو 1395

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

پاسخگویی دینی است در قبال انجام مجموعه‌ای از فعالیت‌های مبتنی بر ارزش‌ها و اصول از پیش تعیین شده. پاسخگویی عبارت است از پاسخ‌دهی در برابر مجموعه‌ای از مسئولیت‌ها و تعهداتی که تعدادی از بازیگران در مقابل دیگران دارند. پاسخگویی به‌طور معمول نیازمند برخی توافقات در اهداف عمومی، استانداردهای پذیرفتنی و اجراشدنی، راه‌های جمع‌آوری و تفسیر اطلاعات برای تعیین نقشه‌ها، سازوکارهایی برای دسترسی به آن نقش‌ها، فرامین و دستوراتی است که به‌طور معمول به‌وسیله ذینفعان برای پاسخگوی صادر می‌شود  (الوانی و قشقایی، 1385: 4).

شفافیت یکی از راه‌های مبارزه با فساد است که به‌تازگی نظر بسیاری از اندیشمندان حوزه حکمرانی را نه‌تنها به‌منظور جلوگیری از فساد، برای بالابردن کارایی و افزایش مشارکت مردمی جلب کرده است (حاجی‌ابراهیم و فیروزی، 1399: 2).

در حوزه نهادهای خیریه فقدان پاسخگویی و شفافیت باعث شده است تا زمینه انحراف و فساد در آنها گسترش یابد. نتیجه پژوهش نشان می‌دهد هرچقد شفافیت کاسته شود، زمینه بی‌اعتمادی در نهادهای خیریه گسترش می‌یابد و این بر منابع درآمدی خیریه‌ها تأثیر منفی دارد. همچنین عدم شفافیت باعث می‌شود تا نهادهای نظارتی با دیده شک و تردید به عملکرد نهادهای خیریه بنگرند و خوشنامی مؤسسات خیریه که سرمایه اصلی آنها است، با چالش جدی مواجه شود.

همچنین انحراف خیریه‌ها از اهداف و مأموریت اصلی خود سبب گسترش رقابت ناسالم در بین خیریه‌ها با هم شده است. این رقابت ناسالم سبب شده است تا خیریه‌ها به جای هم‌افزایی با یکدیگر و با سایر نهادهای حکومتی در جهت کاهش مشکلات و آسیب‌های اجتماعی، درصدد تضعیف یکدیگر برآیند و به این واسطه، وجهه خود را در میان جامعه از دست بدهند.

4-9- چالش فرهنگی

اعتماد مردم به خیریه‌ها ریشه در فرهنگ جامعه دارد که از دیرباز مشارکت در امور خیر را به‌عنوان یک برنامه تربیتی مدنظر قرار داده است. مرور نظام‌مند ادبیات نشان می‌دهد در سال‌های اخیر این امر نیز دچار خدشه شده و آسیب‌هایی به آن وارد شده است. نتایج مربوط به این چالش در جدول 9 نشان داده شده‌اند:

 

جدول 9- چالش فرهنگی

Table 9- Cultural Challenge

مقوله اصلی	کدهای‌اولیه	منابع
	کاهش اعتماد عمومی به خیریه‌ها	مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b، d، f، مرتضوی و محمدی‌دوست 1397، مرادی 1398، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرادی و زرندی 1395، آرام 1395
کاهش‌اعتماد عمومی	کاهش سرمایه اجتماعی	مرتضوی و محمدی‌دوست 1397، مرکز پژوهش‌های مجلس 1400a،b،f، مرادی 1398، فولادیان و عدالت‌جو 1395، مرادی و زرندی 1395، آرام 1395
	عدم نگاه به انفاق به‌عنوان یک برنامه تربیتی نه صرفاً یک پرداخت مالی	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	بی‌تفاوتی مردم نسبت به موضوع فقر	مسعودی‌پور و باقری نصرآبادی ۱۳۹۷
	گسترش فردمحوری و فاصله‌گرفتن از ماهیت مردمی این نهادها	ایکنا 1399

مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

مهم‌ترین دارایی نهادهای بخش عمومی اعتماد مردم نسبت به آنهاست. در کشور ما وجود سرمایه اجتماعی به‌واسطه پیشینه و حوزه فعالیت نهادهای خیریه همواره در سطح بالایی قرار داشته است؛ اما عملکرد برخی نهادهای خیریه در حوزه‌های مالی و امنیتی و نیز عدم شفافیت و پاسخگویی این نهادها به ذینفعان در حوزه عملکردی سبب شده است تا سرمایه اجنماعی در این نهادها با چالش جدی روبه‌رو شود. از بین رفتن اعتماد مردم نسبت به عملکرد خیریه‌ها تأثیر مستقیمی بر منابع درآمدی این نهادها دارد و موجب می‌شود همکاری و تعامل جامعه با این نهادها کاهش یاید.

همچنین تغییرات فرهنگی و گسترش فردمحوری سبب شده تا روحیه کار جمعی در جامعه تضعیف شود که این عامل با روح امور خیر که از دیرباز به‌صورت جمعی انجام می‌شده، در تضاد است.

 

5- تحلیل اهمیت - عملکرد چالش‌ها

براساس اطلاعات حاصل از بررسی چالش‌های موجود، مقوله‌های شناسایی‌شده بر مبنای ماتریس IPA تجزیه‌وتحلیل شدند و اولویت پرداختن به آنها به‌صورت زیر تعیین شد:

 

5-1- اولویت‌های اساسی

 بررسی نظرات خبرگان نشان می‌دهد 11 مورد از چالش‌های شناسایی‌شده در ناحیه اول قرار گرفته‌اند که فهرست آن در جدول 10 نشان داده شده است:

جدول 10- نتایج ناحیه اول IPA

Table 10- Of The Results Of The First District Of IPA

رتبه	آسیب و چالش	اولویت‌بندی
1	فقدان اطلاعات و آمار دقیق در امور خیریه‌ها	0888/0
2	ضعف در شفافیت منابع و مصارف	0722/0
3	ضعف پاسخگویی و شفافیت عملکردی خیریه‌ها	0720/0
4	ابهام در شاخص‌های مناسب برای نظارت بر خیریه‌ها	0671/0
5	نظارت‌های ناکارآمد دولتی بر خیریه‌ها	0650/0
6	متولی‌های چندگانه	0593/0
7	فقدان قانون جامع	0563/0
8	ضعف خیریه‌ها در ارتباط با ذینفعان	0477/0
9	تنش سیاسی بین دولت با نهادهای خیریه	0468/0
10	نبود یک الگوی همه‌جانبه نظارتی	0400/0
11	تشریفات زائد اداری در مراجع صدور مجوز	0375/0

 مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

نتایج پژوهش نشان می‌دهد چالش‌های قرارگرفته در ناحیه اول برای مجریان و تصمیم‌سازان بسیار اهمیت دارند؛ زیرا باوجود اهمیت فراوان، عملکرد صورت‌پذیرفته در آن حوزه‌ها بسیار ضعیف است و از آنجا که تاکنون تلاش اثربخشی برای رفع این معضلات به عمل نیامده است، بیش‌تر از گذشته نیازمند تلاش مسئولان است؛ درنتیجه، آسیب‌هایی که در این ناحیه قرار می‌گیرند، موانع کلیدی مؤثر بر ناکارآمدی خیریه‌ها محسوب می‌شوند.

 

5-2- حفظ راهبردهای کنونی

بررسی نظرات خبرگان نشان می‌دهد 3 مورد از چالش‌های شناسایی‌شده در ناحیه دوم قرار گرفته‌اند که فهرست آن در جدول 11 نشان داده شده است:

جدول 11- نتایج ناحیه دوم IPA

Table 11- Of The Results Of The Second Region Of IPA

رتبه	آسیب و چالش	اولویت‌بندی
1	کاهش‌اعتماد عمومی	0290/0
2	بی‌توجهی به مدیریت برند	0231/0
3	وابستگی خیریه‌ها به منابع و کمک‌های نهادها و مؤسسات دولتی و شبه‌دولتی	0186/0

 مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

اگرچه عوامل شناسایی‌شده در جدول 11 در مرور نظام‌مند منابع به‌عنوان چالش‌های مهم مؤسسات نیکوکاری در سطح کشور شناسایی شده‌اند، بررسی نظر افراد بررسی‌شده نشان می‌دهد این عوامل در استان بوشهر نه‌‌تنها چالشی برای این مؤسسات محسوب نمی‌شوند، برخلاف وضعیت رایج در کل کشور، نقطه قوت مؤسسات نیکوکاری در بوشهر محسوب می‌شود. شاید مهم‌ترین دلیل این تفاوت به ساختار جمعیتی و بافت فرهنگی استان بوشهر بر می‌گردد.

بیشتر مؤسسان خیریه‌ها از معتمدان محلی بوده‌اند و در کنار آن کم‌جمعیت بودن شهرها و گستردگی قوم‌گرایی در شهرها باعث شده است تا مردم نسبت به این افراد شناخت کافی داشته باشند و به عملکرد آنها اعتماد داشته باشند. همچنین به‌واسطه فرهنگ مذهبی قوی حاکم در شهرهای استان بوشهر نیاز کمتری به کمک‌های دولتی در خیریه‌ها احساس می‌شود و بیشتر منابع خیریه‌ها ازطریق وقف و نذورات مردمی تأمین می‌شود. همچنین باوجود اینکه مدیریت برند به‌صورت تخصصی در این نهادها دنبال نمی‌شود، به‌واسطه فرهنگ عمومی مردم و نگاه به امر خیر به‌عنوان یک اقدام تربیتی کماکان برند خیریه‌ها از اعتبار بالای در عموم برخوردارند؛ بنابراین، نهادهای خیریه باید روند بهبود و توسعه را در این مقوله‌ها به روال گذشته ادامه دهند. اهمیت این موارد به قدری زیاد است که غفلت از پایش و بهبود آنها منجر به تأثیرات مخرب شدیدی در عملکرد نهادها خواهد شد.

از میان مقوله‌های این ناحیه توجه به اعتماد عمومی از اولویت بیشتری نسبت به سایر مقوله‌ها برخوردار است.

 

 5-3- اولویت پایین

نتایج حاصل از بررسی ادراک افراد بررسی‌شده در استان بوشهر، 5 مورد از چالش‌های شناسایی‌شده را در ناحیه سوم قرار داده که فهرست آنها در جدول 12 نشان داده شده است:

 

جدول 12- نتایج ناحیه سوم IPA

Table12- Of the Results Of The Third District Of IPA

رتبه آسیب	آسیب و چالش	اولویت‌بندی
1	پیچیدگی صدور و تمدید مجوز	0331/0
2	مشخص‌نبودن مرجع نظارتی	0249/0
3	دخالت مراجع متعدد در صدور مجوز	0146/0
4	رقابت ناسالم	0120/0
5	عدم وجود راهبرد و یک الگوی مشخص برای ساماندهی و راهبری خیریه‌ها	0026/0

 مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

ناحیۀ سوم نیز شامل آن گروه از آسیب‌ها و موانعی است که در مقایسه با دیگر چالش‌های شناسایی‌شده ازنظر پاسخگویان اولویت پایین‌تری داشته است و شاید ناشی از تسهیل روند صدور مجوزها و تعاملات ارگانیک بین واحدهای متولی با خیریه‌ها در استان مدنظر باشد. هرچند بسیاری از پژوهشگران و نیز دست اندرکاران و فعالین صنعت نیکوکاری به این موارد در سطح کل کشور به‌عنوان یک چالش عمده تأکید داشته‌اند.

 

5-4- غیرضروری

 مرور نظام‌مند آسیب‌ها و چالش‌های نهادهای خیریه و تجزیه‌وتحلیل آن بر مبنای ماتریس IPA نشان می‌دهد درمجموع 6 مورد از چالش‌های شناسایی‌شده در ناحیه چهارم قرار دارند:

جدول 13- نتایج ناحیه چهارم IPA

Table 13- Of The Results Of The Fourth District Of IPA

رتبه آسیب	آسیب و چالش	اولویت‌بندی
1	سوءاستفاده از خیریه‌ها به‌منظور فرار مالیاتی	0381/0
2	بی‌اعتمادی حکومت به نهادهای بین‌المللی	0344/0
3	ارتباط مالی و اجرایی مبهم با نهادهای بین‌المللی	0343/0
4	سوءاستفاده از خیریه‌ها به‌منظور پولشویی	0322/0
5	قوانین بیمه‌ای سخت‌گیرانه	0306/0
6	تنش ارتباطی بین نهادهای خیریه و دولت	0198/0

 مأخذ: یافته‌های پژوهش

 

بر مبنای ماتریس اهمیت عملکرد، چالش‌ها و آسیب‌هایی در ناحیه چهارم قرار می‌گیرند که پرداختن به آنها در اولویت افراد مدنظر نیست. نگاهی به 6 مورد واقع در این ناحیه نشان می‌دهد در سطح ملی این چالش‌ها از اهمیت و اولویت درخور توجهی برخوردارند؛ اما به دلیل آنکه پژوهش حاضر در سطح محدود و با تمرکز فعالین این حوزه در استان بوشهر انجام شده است، موارد مذکور ازنظر فعالین این حوزه در بوشهر از اهمیت زیادی برخوردار نبوده‌اند و درنتیجه، باید توجه داشت پرداختن این چالش‌ها در سطح ملی و مرتفع‌ساختن آنها می‌تواند گام مهمی در تقویت نظام حکمرانی و ارتقای نقش و جایگاه نهادهای خیریه باشد.

 

6- بحث و نتیجه‌گیری

نتایج حاصل از بررسی پژوهش‌ها در حوزه چالش‌های خیریه‌ها نشان می‌دهد مطالعات انجام‌شده در این حوزه بیشتر بر چالش‌های درونی خیریه‌ها تمرکز کرده و حکمرانی خیریه‌ها در تعامل با ذینفعان خارجی، به‌ویژه حاکمیت کمتر تجزیه‌‌وتحلیل و بررسی شده است (نوربخش و همکاران، 1390؛ حیدری، 1399).

در این مطالعه با بررسی نظام‌مند پژوهش‌های حوزه خیریه‌ها درمجموع 9 چالش اساسی بیرونی در حوزه خیریه‌ها شناسایی شد. بررسی این چالش‌ها نشان می‌دهد رویکرد نظام حکمرانی کشور در تعامل با بخش سوم و به‌ویژه خیریه‌ها از سردرگمی و ناهمگونی برخوردار است که یکی از دلایل عمده آن الگوی ترکیبی حکمرانی موجود و هم‌زیستی نظریه‌های مبنایی هریک از الگوهای حکمرانی اشاره‌شده در بخش پیشین این پژوهش است. بر این مبنا، نظام حکمرانی موجود مبتنی بر نظریه دولت رفاه و الگوی سنتی مدیریت دولتی در سالیان متمادی پس از انقلاب و اتخاذ نوعی رویکرد تمرکزگرا در اداره امور عمومی موجبات در حاشیه قرار گرفتن بخش سوم و ازجمله مؤسسات نیکوکاری را در طول سال‌های پس از انقلاب فراهم آورده است. بخش شایان توجهی از این وضعیت ریشه در نظام قانونی حاکم بر کشور و به‌ویژه قانون اساسی است که در بخش‌هایی از آن مبتنی بر نظریه دولت رفاه، انتظارات گسترده‌ای را از نهادهای حکومتی شکل داده و بخش عمده تصدی‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را بر عهده دولت قرار داده است؛ برای نمونه، به موارد زیر اشاره می‌شود:

تأمین نیازهای اساسی توسط دولت: بند یک اصل ۴۳ و اصل 31 قانون اساسی، درخصوص بنانهادن اقتصاد بر پایه تأمین نیازهای اساسی مردم مانند: مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه.

تأمین اجتماعی: بر مبنای اصل 29 قانون اساسی «برخورداری از تأمین اجتماعی ازنظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، از کار افتادگی، بی‌سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبت‌های پزشکی به‌صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی و دولت مکلف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایت‌های مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین کند.

در اصول 3 و 30 قانون اساسی، بالابردن سطح آگاهی‌های عمومی با استفاده از مطبوعات و رسانه‌های گروهی و وسایل دیگر، آموزش و پرورش، آموزش عالی و تربیت بدنی رایگان، تقویت روح بررسی و تتبع و ابتکار در تمام زمینه‌های علمی، فنی، فرهنگی و اسلامی ازطریق تأسیس مراکز تحقیق و تشویق محققان، برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه و تأمین خودکفایی در علوم و فنون و صنعت و کشاورزی و امور نظامی و مانند اینها از رسالت‌های اصلی دولت شمرده شده است.

در اصل 44، بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه آهن و مانند اینها است که به‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. هرچند در سال 1384 با ابلاغ سیاست‌های اجرایی اصل 44 و متعاقب آن با تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در 8/11/1386 و نیز مصوبات پس از آن تلاش‌هایی برای کاهش نقش دولت و توسعه جایگاه بخش تعاونی و خصوصی در کشور صورت گرفت، شواهد موجود حاکی از تحقق‌نیافتن بخش عمده‌ای از این سیاست‌ها و حفظ سیطره بخش دولتی بر امور جامعه است و این بخش نیز با بروکراسی ناکارآمد خود نتوانسته است اهداف توسعه‌ای را به‌نحو مطلوب محقق کند. می‌توان ادعا کرد بخش سوم و به‌ویژه مؤسسات نیکوکاری در سایه این الگو در حاشیه قرار داشته و به نظام حکمرانی، نه در پرتو قانون و نه در نگاه سیاستمداران و مدیران اجرایی کشور توجه چندانی نشده است.

همچنین پس از سال‌های جنگ و به‌طور مشخص از سال 1368 با تأثیرپذیری از توصیه‌های نهادهای بین‌المللی و به‌ویژه بانک جهانی، با تغییر سیاست‌های دولت‌های حاکم پس از آن تاریخ، گرایشاتی بر انجام اصلاحات ساختاری و ایجاد تحول در نظام حکمرانی مبتنی بر نظریه‌های مبنایی الگوی مدیریت دولتی نوین شکل گرفت و درنتیجه، این سیاست‌ها تلاش شد تا با توجه ویژه به بخش خصوصی و محوریت‌بخشیدن به آن، دولت به سمت ایفای نقش‌های حاکمیتی عقب نشینی کند و عمده تصدی‌ها بر عهده بخش خصوصی قرار گیرد. باوجود تلاش‌های مختلفی که در سالیان پس از جنگ تا به امروز در عرصه سیاست‌گذاری در این زمینه صورت گرفته، شواهد موجود حاکی از عدم توفیق در اجرای کامل این سیاست است. هرچند مطالعه کارشناسی دقیقی از سهم دولت در اقتصاد و سایر حوزه‌ها وجود ندارد، اظهارات برخی مسئولان و مدیران ذیربط و نیز توجه به برخی شاخص‌ها نظیر سرعت رشد مخارج دولت، تعداد کارکنان دولت، تعداد واحدهای ستادی و استانی و واحدهای عملیاتی دولتی بیان‌کنندۀ افزایش نقش دولت در اداره امور کشور و تحقق‌نیافتن اهداف و سیاست‌های منطبق بر این الگوی حکمرانی است. می‌توان ادعا کرد در این مقطع و منطبق بر این الگوی حکمرانی در بهترین وضعیت، دست‌کم در عرصه سیاست‌گذاری و نه اجرا، کانون تمرکز نظام حکمرانی بر بخش خصوصی قرار داشته و بخش سوم و به‌ویژه مؤسسات نیکوکاری در سایه این الگو همچنان در حاشیه قرار گرفته و به آنها نه در پرتو قانون و نه در نگاه سیاستمداران و مدیران اجرایی کشور توجه چندانی نشده است.

به موازات تغییر رویکرد حکومت‌ها در سایر جوامع و نهادهای بین‌المللی از دهه 1990 میلادی، گرایشاتی مبنی بر ایجاد اصلاحات مبتنی بر ویژگی‌های حکمرانی خوب در ایران نیز در برخی حوزه‌ها شکل گرفته است. هرچند در کل، نظام‌های سیاسی چه پیش و چه پس از انقلاب، همواره توزیع قدرت را تهدید قلمداد کرده و هر یک به نحوی آزادی فعالیت احزاب و تشکل‌های مدنی را محدود کرده‌اند. در چارچوب این رویکرد، نهادهای مدنی در ایران همواره با نگاه امنیتی روبه‌رو بوده‌اند و همین مسئله باعث شده است آنها روز به روز ضعیف‌تر شوند. حضور سمن‌ها حتی درباره موضوعات زیست‌محیطی و کودکان کار نیز، سیاسی قلمداد می‌شود. درواقع بزرگ‌بودن دولت و قدرت دولتی در ایران، باعث شده است فضای جامعه مدنی بسیار محدود باشد. در این خصوص هرچند دولت اصلاحات، تلاش کرد با حمایت از جامعه مدنی، آزادی‌های سیاسی - اجتماعی و ... عرصه را برای شکل‌گیری حکمرانی خوب فراهم کند، پس از انتخابات 1388، جامعه شاهد رخدادهایی بود که در آن هر گونه مطالبه‌خواهی مدنی و تلاش برای آزادی‌های سیاسی - اجتماعی به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم سرکوب می‌شد (دوله و همکاران، 1398) و البته در سال‌های پس از آن با تلاش‌هایی در حوزه تدوین منشور حقوق شهروندی در سال 1395 و مصوبات اجرایی پس از آن در عرصه سیاست‌گذاری ظهور و بروز پیدا کرد؛ هرچند در اجرای این موارد عملاً توفیقات اساسی حاصل نشد. بر این مبنا هرچند گرایش به این الگو به‌طور بالقوه می‌تواند فضای مناسبی برای رشد و توسعه بخش سوم و به‌ویژه مؤسسات نیکوکاری را فراهم آورد و در برخی اصول قانون اساسی نیز بستر قانونی لازم برای آن فراهم است و برخی دولت‌ها نیز تلاش‌هایی را برای تحقق برخی ویژگی‌های مثبت الگوی حکمرانی خوب انجام داده‌اند، شرایط پدیدآمده در کشور و نیز چالش‌های حاصل در روابط بین‌المللی کشور، عملاً امکان استفاده از این ظرفیت‌ها برای نهادینه‌سازی جامعه‌مدنی و به‌کارگیری قابلیت‌های بخش سوم و مؤسسات نیکوکاری در اداره امور کشور را به‌نحو مطلوب و شایسته فراهم نکرده است.

به این ترتیب، چالش‌های اصلی حوزه حکمرانی نهادهای خیریه را می‌توان به موضع متضاد دولت در این بخش نسبت داد. دولت در راستای منافع و سیاست‌های خود تمایل دارد حداکثر بهره‌برداری را از ظرفیت خیریه کند؛ در حالی که تمایلی به استقلال خیریه‌ها از نهاد حاکمیت ندارد. همچنین بی‌اعتمادی حکومت به خیریه‌ها به‌واسطه فعالیت‌های سیاسی آنها باعث شده است تا دولت‌ها تمایلی به استقلال خیریه‌ها نداشته باشند که این یافته با پژوهش‌های (احمدوند و خراسانی، 1397؛ خان‌محمدی، 1398 و مرکز پژوهش‌های مجلس، 1401) مطابقت دارد.

بررسی‌ها نشان می‌دهند بخشی از این ناهمگونی در حکمرانی خیریه‌ها به دلیل نبود قانونی جامع در این حوزه است. وجود قوانین پراکنده باعث شده است تا در برخورد با نهادهای خیریه شاهد یک موضع واحد نباشیم و رابطه حکومت با خیریه‌ها به‌شدت به موضع افراد و مدیران دولتی بستگی داشته باشد. همچنین پراکندگی قوانین در این بخش موجب شده است تا در حوزه نظارت نیز شاهد برخوردهای سلیقه‌ای در حوزه خیریه‌ها باشیم که این یافته‌ها با مطالعات (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1394؛ مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400c و مرکز پژوهش‌های مجلس، 1401) پشتیبانی می‌شود. همچنین باید توجه داشت تعیین قوانین در کشور به‌صورت عمدتاً یک‌طرفه است و دولت بر مبنای الگوی حکمرانی سنتی به شیوه از بالا به پایین صورت می‌پذیرد که اثرات این رویکرد بر صنعت خیریه به مراتب مشهودتر است. بر مبنای آموزه‌های حاصل از الگوهای جدید حکمرانی، سعی بر این است تا با مشارکت هرچه بیشتر مردم و نهادهای غیردولتی در اداره امور کشورها، نقش مردم در اداره امور جامعه پررنگ‌تر شود. بر این مبنا توسعه رویکرد مشارکتی در فرآیند قانون‌گزاری به‌ویژه درخصوص مؤسسات نیکوکاری و خیریه‌ها از موضوعات مهم و قابل اعتناست.

بخش دیگری از آشفتگی نظام حکمرانی موجود به تعدد نهادهای متولی مؤسسات نیکوکاری و خیریه‌ها در سطح کشور بر می‌گردد که عملاً نوعی موازی‌کاری، دوباره‌کاری و انجام وظایف و فعالیت‌های مشابه در دستگاه‌های دولتی در قبال نهادهای خیریه را نشان می‌دهد. این امر نبود وحدت رویه بین دستگاه‌های مختلف در زمینه صدور مجوز و نظارت بر فعالیت مؤسسات نیکوکاری را فراهم می‌آورد و در عمل مشاهده می‌شود منطق مشخصی برای تفکیک وظایف یا تقسیم کار بین دستگاه‌های متولی وجود ندارد و مواردی نیز وجود دارد که مشاهده می‌شود برخی از تشکل‌ها بنا به ضرورت، از بیش از یک دستگاه پروانه فعالیت دریافت کرده‌اند و دو یا چند مجوز دارند. اگر فعالیت خیریه یک فعالیت صنفی و تخصصی محسوب شود، شاید اساساً نیازی به مداخله دولت و بروکراسی پیچیده آن برای صدور پروانه فعالیت یا تنظیم فعالیت‌های خیریه‌ای نباشد.

درواقع به نظر می‌رسد با کاهش تصدی‌گری دولت و واگذاری بسیاری از وظایف نهادهای دولتی فعال در حوزه نیکوکاری به نهادهای خیریه مردمی بتوان بر بسیاری از معضلات و مشکلات فائق آمد. همچنین نحوه مواجه دولت با بسیاری از چالش‌های جامعه نشان می‌دهد ساختار دولتی به‌تنهایی از توان کافی برای حل این مشکلات برخوردار نیست؛ به‌طور مثال، در حوزه پرداخت یارانه‌ها، آمار و اطلاعات مسئولین نشان می‌دهد بسیاری از افراد توانمند به دلیل فقدان یکپارچگی و نبود سیستم اطلاعاتی یکپارچه از یارانه‌های کم‌هزینه معیشتی استفاده می‌کنند؛ در حالی که نهادهای خیریه به‌عنوان رابطین نیازمندان و دولت می‌توانند بسیاری از مشکلات این حوزه را برطرف کنند.

به زعم دولت، ارتباطات بین‌المللی غیر شفاف، به‌ویژه در نهادهای خیریه بزرگ باعث شده است تا اعتماد لازم بین نهادهای خیریه و حاکمیت شکل نگیرد (مرکز پژوهش‌های مجلس، 1400d)؛ در حالی که نهادهای خیریه این عدم اعتماد را نتیجه سوظن بیجای حاکمیت نسبت به عملکرد خیریه‌ها می‌دانند.

نبود یک بانک اطلاعاتی جامع برای نظارت و ارزیابی عملکرد خیریه‌ها ازجمله مسائل چالشی است که حوزه حکمرانی خیریه‌ها با آن مواجه است (مسعودی‌پور و باقری ‌نصرآبادی، 1397) که این چالش سیاست‌گذاری در حوزه نهادهای خیریه را برای دولت با چالش جدی روبه‌رو کرده است. همچنین نبود یک بانک اطلاعاتی کارآمد باعث شده است تا سوءاستفاده از نهادهای خیریه گسترش یابد و شفافیت عملکردی آنها کاهش یابد که این کاهش شفافیت زمینه بی‌اعتمادی دولت نسبت به خیریه‌ها را فراهم آورده است.

نکته شایان توجه دیگر در زمینه نقش دولت در توسعه فعالیت‌های خیریه در سطح کشور نحوه استفاده از اهرم مالیات است. در حال حاضر تنها کمک‌های نقدی و غیرنقدی به نهادهای خیریه و درآمد حاصل از فعالیت‌های غیرانتفاعی آنها از مالیات معاف است و سایر فعالیت‌های اقتصادی خیریه‌ها مشمول مالیات است. هرچند در برخی موارد ابهامات موجود در تعیین مرز فعالیت‌های اقتصادی و غیرانتفاعی باعث شده است تا برخی از فعالان اقتصادی، تحت پوشش فعالیت‌های غیرانتفاعی نسبت به انجام فعالیت اقتصادی اقدام و از معافیت‌های قانونی سواستفاده کنند؛ اما باید توجه داشت معافیت مالیاتی خیریه‌ها در کنار نظارت مؤثر مالیاتی و تفکیک شفاف فعالیت‌های معاف و غیر معاف از مالیات و متناسب‌سازی نرخ مالیات برای فعالیت‌های مشمول مالیات، بسیار راهگشا است.

 

7- پیشنهادات

بر مبنای تحلیل‌های انجام‌شده در بخش قبل، پیشنهاد اساسی این تحقیق آن است که گام‌های اساسی برای ایجاد تحول در نظام حکمرانی با حرکت به سمت انتخاب آگاهانه الگوی حکمرانی مطلوب مبتنی بر تجربیات بین‌المللی و اقتضائات سرزمینی ایران در دستور کار مراجع سیاست گزاری کشور قرار گیرد و در این مسیر به این نکته توجه شود که جهت‌گیری کلی و عمومی نظام‌های حکمرانی در قرن بیست و یکم به سمت الگوهایی است که در آن اخلاق مداری، مردم‌سالاری، مشارکت، انسان‌گرایی، عدالت‌محوری، عدم تمرکز، گسترش جامعه‌مدنی و محوریت بخش سوم و سازمان‌های مردم‌نهاد و رویکرد شبکه‌ای در اداره امور جامعه، اصول اساسی حکمرانی محسوب می‌شوند. در این چارچوب، مؤسسات نیکوکاری می‌توانند به‌عنوان یک نهاد اجتماعی برخاسته از بطن مردمان این سرزمین و بدون وابستگی به دولت، نقش ارزنده‌ای در بسط عدالت و کاهش فقر و توسعه رفاه اجتماعی داشته باشند و تجلی‌گر ارزش‌های ناب اسلامی و سنت‌های اصیل ایرانی در توسعه امر خیر در سطح کشور باشند. در کنار این تغییر رویکرد برخی تمهیدات اجرایی و تدابیر عملیاتی نیز می‌تواند برخی چالش‌ها را مرتفع کند که نمونه‌ای از آنها به شرح زیر است:

الف) تدوین قانون جامع نیکوکاری و امور خیریه با رویکرد تعیین ضوابط ناظر بر ایجاد و فعالیت انواع نهادهای نیکوکاری و رفع تشتت و پراکندگی قوانین و مقررات مربوط به امور خیریه؛

ب) ایجاد منع قانونی برای نهادهای دولتی از ورود به فعالیت‌های خیریه و رقابت با خیریه‌های موجود و نیز کاهش و حذف تدریجی تصدی‌گری نهادهای دولتی یا شبه‌دولتی نظیر کمیته امداد، بهزیستی، اوقاف و امورخیریه و ... و واگذاری بسیاری از فعالیت‌های آنها به نهادهای خیریه مردمی؛

ج) ایجاد انسجام و یکپارچگی درخصوص تصمیم گیری‌های مربوط به ثبت، صدور پروانه فعالیت، نظارت، رسیدگی به تخلفات و انحلال نهادهای خیریه ازطریق تعیین متولی واحد برای این مجموعه در سطح کشور؛

د) تدوین مدل شایستگی برای انتخاب و انتصاب مدیران و مسئولان دولتی نهادهای درگیر با حوزه فعالیت نهادهای خیریه و توجه به شاخص آشنایی و سابقه فعالیت افراد در فعالیت‌های خیریه برای انتصاب به سمت‌های مرتبط با امور خیریه در دستگاه‌های دولتی ذیربط؛

هـ) ساده‌سازی فرآیندها و رویه‌های مربوط به ایجاد، فعالیت و نظارت بر مؤسسات نیکوکاری و فعالیت‌های خیریه و حذف بروکراسی زائد و دست و پاگیر؛

و) جهت‌گیری به سمت واگذاری امور مربوط به ایجاد و اداره مؤسسات خیریه به تشکل‌ها و نهادهای صنفی ذیربط؛

ز) برنامه‌ریزی برای توسعه اکوسیستم نیکوکاری در سطح کشور و تعیین حلقه‌های مفقوده در این زنجیره ارزش

ح) حرکت به سمت تفکر و ساختار شبکه‌ای در طراحی و معماری سازمانی نهادهای خیریه ازطریق حمایت و تقویت شبکه ملی مؤسسات نیکوکاری و خیریه به‌عنوان یک نهاد غیردولتی با ویژگی استقلال، شفافیت، ساختار دموکراتیک، عدم ارائه خدمات موازی با اعضا و ایجاد ارزش افزوده به‌منظور توسعه فرهنگ نیکوکاری، یکپارچه‌سازی، ایجاد هم‌افزایی، ظرفیت‌سازی، ارتقای سطح کیفی فعالیت‌ و توانمندسازی اعضاء، ارتقای سطح تعامل و همکاری بین آنها و ایجاد ارتباط و تعامل میان مؤسسات مذکور و با هدف ایجاد شبکه‌ای منسجم در این حوزه و تثبیت نقش و جایگاه مدنی‌ مؤسسات نیکوکاری و درنهایت، حذف تدریجی مداخلات دولت در امور مؤسسات نیکوکاری و محدودشدن نقش دولت به حامی و ناظر؛

ط) اقدام برای ایجاد و توسعه شبکه مدیریت دانش در حوزه نیکوکاری و عرضه و به اشتراک گذاشتن دستاوردها، ایده‌ها و تجارب موفق بین نهادهای فعال در این حوزه؛

ی) طراحی و پیشنهاد الگوهای حکمرانی و مدیریت متناسب با مؤسسات خیریه؛

ک) ایفای نقش مؤثر دولت در امر توانمندسازی خیریه‌ها و توسعه قابلیت‌های سازمانی و مدیریتی آنها در راستای کمک به خیریه‌ها در کارآیی و اثربخشی بیشتر فعالیت‌ها؛

ل) ایجاد بانک اطلاعاتی کارآمد در حوزه نهادهای خیریه توسط متولی واحد برای شناسایی مسائل و نظارت بر خیریه‌ها؛

م) ایجاد سامانه جامع افشای اطلاعات توسط متولیان حوزه نیکوکاری برای پاسخگویی خیریه‌ها به سؤالات ذینفعان و الزام خیریه‌ها به افشای اطلاعات و انتشار گزارش‌های مالی و منابع و مصارف خیریه‌ها بر بستر اینترنت برای دسترسی آزاد ذینفعان و افزایش شفافیت؛

ن) اصلاح قوانین کار و بیمه‌های اجتماعی در حوزه نهادهای خیریه و متناسب‌سازی این قوانین با توجه به ماهیت و ویژگی کارهای داوطلبانه.

در پایان توجه به این نکته ضروری است که اولویت‌بندی چالش‌های شناسایی‌شده باید در سطح ملی و با رجوع به طیف وسیع‌تری از خبرگان و فعالین در حوزه خیریه‌ها انجام پذیرد که به دلیل محدودیت‌های زمانی و نیز دسترسی به این افراد، این پژوهش در سطح استانی و طیف محدودتری از فعالین انجام پذیرفت و با توجه به ویژگی‌های مکانی و خصوصیات اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی خاص استان بررسی‌شده، تعمیم اولویت چالش‌های شناسایی‌شده به کل کشور باید با احتیاط بیشتری انجام شود. همچنین، انجام مطالعات تطبیقی برای شناسایی کشورهای پیشرو و زمینه‌سازی برای بهره‌گیری از الگوهای حکمرانی و تجربیات آنها، نقش مؤثری در توسعه صنعت نیکوکاری کشور دارد.

 

 

^[1] Civil Society

^[2] Global Governance

^[3] World Bank

^[4] World Economic Forum

^[5] African Development Bank

^[6] Endowment Funds

^[7] Stoker

^[8] State-Centric

^[9] Society-Centered

^[10] Government

^[11] Competing Values Approach

^[12] Quinn and Rohrbaugh

^[13] Hierarchical Model

^[14] Welfare State

^[15] Rational Goal

^[16] Open System Model

^[17] Self-Governance Model

^[18] New Public Administration

^[19] Good Governance

^[20] New Public Services

^[21] Public Value Management

^[22] Voice & Accountability

^[23] Political Stability

^[24] Government Effectiveness

^[25] Regulatory Quality

^[26] Rule of Law

^[27] Control of Corruption

[28] Importanace-Performance Analysis

تعداد مشاهده مقاله: 2,686

تعداد دریافت فایل اصل مقاله: 743