دلایل ناکامی میلسپو در اصلاح امور مالی ایران (1323- 1321ش)

مقدمه

اشغال ایران از سوی متفقین در جنگ جهانی دوم و استعفای اجباری رضاشاه، شرایط بسیار نابسامانی را به وجود آورد. گروه‎‍های مختلف سیاسی، مذهبی و عشیره‎‍ای، که در زمان رضاشاه به‌شدت سرکوب شده بودند، فضا را برای ابراز وجود و احیای قدرت از دست رفتۀ خود فراهم دیدند و سبب ایجاد نفاق و هرج و مرج در جامعه شدند. دلالان و سوداگران از شرایط به وجود آمده سوء‎‍استفاده کردند و با احتکار و قاچاق کالاهای موردنیاز مردم، سبب گرانی و تورم شدید در جامعه شدند. بسیاری از کارمندان دولت که به‌سبب افزایش شدید هزینۀ‎‍ زندگی از تأمین معاش خود عاجز مانده بودند، شرایط نابسامان موجود و فقدان نظارت کافی را برای دریافت رشوه و انواع فساد فراهم دیدند. در چنین شرایطی، به یک دولت مقتدر و مجلسی متحد و قوی نیاز بود که بتواند کنترل اوضاع را به دست بگیرد و کشور را از این وضعیت آشفته نجات دهد؛ اما نه از دولت قوی، منسجم و باثبات خبری بود و نه از نمایندگان مستقل، آگاه و مدبر در مجلس سیزدهم. محمدرضا شاه هم اقتدار و نفوذ پدر را نداشت تا کنترل اوضاع را به دست بگیرد. متفقین نیز که خودشان با اشغال کشور، مسبب اصلی وضع موجود بودند، با خرید و انتقال بخشی از غلات ایران به شوروی و استفاده از راه‎‍های ارتباطی و وسایل حمل‌ونقل ایران، سبب بحرانی‎‍تر‎‍شدن اوضاع می‎‍شدند. آنها که زمانی حضور حکومت مقتدر و دست‎‍نشانده در ایران را برای حفظ منافع خود مناسب می‎‍دیدند و زمانی دیگر، اعزام مستشار را برای کنترل اوضاع ترجیح می‎‍دادند، در این زمان، گزینۀ دوم را انتخاب و به ایران توصیه کردند. دولت، مجلس و شاه ایران نیز که نه یارای مخالفت با خواسته‎‍های متفقین و نه توانایی حل مشکلات متعدد سیاسی، اقتصادی و اجتماعی کشور را داشتند، توصیۀ آنها را نصب‎‍العین خود قرار دادند و با استخدام میلسپو به‌عنوان رئیس کل دارایی، امید بهبود اوضاع را در دل پروراندند. میلسپو در طول دو سال حضور خود در ایران (1323- 1321ش)، اقداماتی را برای اصلاح امور مالی و اداری انجام داد، اما به اذعان موافقان و مخالفان، حتی به اعتراف تلویحی خودش، نتوانست اوضاع کشور را بهبود ببخشد و اصلاحات اقتصادی و مالی مدنظر را انجام دهد. دربارۀ دلایل ناکامی میلسپو موارد متعددی از سوی خود او و طرفدارانش از یک طرف و مخالفان و منتقدانش از سوی دیگر مطرح شده است. پژوهش حاضر درصدد است با تکیه بر اسناد و مدارک موجود و با رویکردی تحلیلی، دلایل دو طرف را دربارۀ ناکامی میلسپو بررسی و صحت‎‍سنجی کند و به این سؤال پاسخ دهد که دلایل اصلی ناکامی میلسپو در مأموریت دوم خود به ایران چه بوده است.

دربارۀ دلایل ناکامی میلسپو قبلاً هیچ تحقیق جامع و علمی انجام نشده است، اما دربارۀ عملکرد میلسپو در حوزه‎‍های مختلف، دلایل استخدام و استعفای او و رابطه‎‍اش با گروه‎‍های دیگر، تحقیقاتی انجام شده است که به مهم‌ترین آنها و تمایز و تفاوتشان با پژوهش حاضر اشاره می‎‍شود: کتاب برگی از تاریخ معاصر ایران (مأموریت دوم آرتور میلسپو در ایران و پیامدهای آن) نوشتۀ غلامرضا رابطی قشلاقی (1398) از آخرین تحقیقاتی است که دربارۀ میلسپو به نگارش در آمده است که در آن نویسنده بیشتر عملکرد میلسپو و پیامدهای آن را بررسی کرده و از اسناد متعدد موجود در مراکز اسنادی کشور چندان بهره‎‍‎‍ای نبرده است. فخرالدین عظیمی در کتاب بحران دموکراسی در ایران 1320- 1332، به ناکامی میلسپو در مأموریت دومش صحه گذاشته است، اما دربارۀ دلایل ناکامی او به بیان مسائل کلی بسنده کرده است. محسن خلیلی (1385) در مقالۀ «نگاهی انتقادی به ایران‎‍شناسی آرتور میلسپو» زمینه‎‍ها و دلایل استخدام میلسپو و مقایسۀ مخالفان او در مأموریت اول و دوم به ایران را بررسی کرده است. کریم سلیمانی دهکردی و جمیله عزیزخواه (1392) نیز در مقالۀ «مخالفت‎‍ها علیه میلسپو در ایران (1323- 1321ش/ 1942- 1944م)» موضوع مخالفان میلسپو و دلایل مخالفت آنها را در مأموریت دوم درخور توجه قرار داده‎‍اند. آنها در این مقاله از سه نفر یا گروه مخالف میلسپو، یعنی مصدق، روسیه و حزب توده و ابتهاج بحث کرده‎‍اند که هرکدام به دلایلی با میلسپو مخالفت می‌کردند. سلیمانی و عزیز‎‍خواه در مقالات دیگری با عنوان «اقدامات میلسپو برای حل بحران نان 1323- 1321» و «اصلاحات میلسپو در ناوگان حمل‌ونقل ایران (1321- 1323)» اقدامات و اصلاحات میلسپو را در حل بحران نان و ناوگان حمل‌ونقل ایران بررسی کرده‌اند و در آخرِ هر دو مقاله نتیجه گرفته‎‍اند که اصلاحات میلسپو به نتایج دلخواه و مورد انتظار منتهی نشد. اما آنها دربارۀ دلایل ناکامی میلسپو چندان توضیحی ارائه نداده‎‍اند. پژوهش حاضر درصد است با تکیه بر اسناد و مدارک موجود، به دلایل ناکامی میلسپو تمرکز داشته باشد و مسائل مطرح‌شده از سوی موافقان و مخالفان او را بررسی کند و از این نظر، از تحقیقات پیشین متمایز است و نوآوری دارد.

1- عملکرد میلسپو در مأموریت دوم به ایران

از زمان حکومت قاجارها در ایران، دیدگاهی در میان برخی از رجال سیاسی و روشنفکر جامعه مطرح بود که برای رشد و توسعۀ اقتصادی و اجتماعی و انجام اصلاحات اساسی در ساختار نظامی، اداری و مالی ایران، متخصصان و مستشارانی از کشورهای خارجی استخدام کنند. بر همین اساس از همان دورۀ فتحعلی‎‍شاه، مستشارانی از فرانسه، انگلیس و روسیه به استخدام ایران درآمدند. اما در دورۀ پادشاهان بعدی قاجار، برای رهایی از سلطۀ دو همسایۀ شمالی و جنوبی، یعنی روسیه و انگلیس، به استخدام مستشارانی از کشورهای دیگری همچون اتریش و آمریکا روی آوردند که نمونۀ بارز آن استخدام مورگان شوستر و میلسپو بود. با روی کار آمدن پهلوی‎‍ها، که بیشتر به آلمان گرایش داشتند، متخصصان و مستشاران زیادی از آلمان وارد ایران شدند و به حضور 5 سالۀ میلسپو در مأموریت اولش به ایران پایان داده شد. اما با اشغال ایران توسط متفقین در جنگ جهانی دوم و استعفای اجباری رضاشاه از قدرت، آلمانی‎‍ها از ایران اخراج شدند، در حالی که تفکر استخدام مستشار از خارج برای اصلاح امور همچنان در ذهن دولتمردان ایران باقی ماند و نظر به اینکه روسیه و انگلیس سابقۀ خوبی در ایران نداشتند و در عوض، شوستر و میلسپو عملکرد خوبی از خود نشان داده بودند، بار دیگر استخدام مستشار از آمریکا برای اصلاح امور مالی و اداری ایران در دستور کار قرار گرفت. انگلیس و روسیه هم که به‌سبب دشمن مشترکشان آلمان، با آمریکا در یک جبهه قرار گرفته بودند، در ابتدا از این موضوع استقبال کردند (ذوقی، 1368: 163- 165). بر همین اساس، آرتور میلسپو با تصویب مجلس شورای ملی سیزدهم در 21 آبان 1321 به‌عنوان رئیس کل دارایی، برای دومین‌بار به استخدام ایران درآمد. جالب اینکه در هر دو مأموریت، ورود میلسپو به ایران در زمان نخست‎‍وزیری احمد قوام‎‍السلطنه انجام شد که تمایل و نزدیکی قوام به آمریکا در وقوع آن بی‎‍تأثیر نبود. در لایحۀ استخدامی میلسپو در مأموریت دوم، همۀ امور مالی کشور اعم از بودجه، مالیات، عوارض گمرکی، عزل و نصب کارمندان حوزۀ مالی و غیره در اختیار او گذاشته شد تا با انجام اصلاحاتی در آنها، به وضعیت آشفتۀ کشور پایان دهد (ساکما، 12615/240: 17- 15؛ مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 13، جلسۀ 108). امیر تیمور یکی از نمایندگان مجلس در جریان مذاکرات لایحۀ استخدام میلسپو، دربارۀ انتظار دولت و مجلس از او می‎‍گوید: «یک انتظار ما این است که از خرج‎‍های بیهوده که متناسب با استعداد کشور نیست بکاهند و صرف مخارج اساسی بنمایند. انتظار دیگر این است که از کاغذبازی ادارات جلوگیری کنند و جریان کارها را روی اصول صحیحی برقرار سازد. انتظار دیگر این است که از جوانان لایق و تحصیل‎‍کردۀ کشور که در همه‌جا مخصوصاً وزارت دارایی هستند، استفاده نمایند...» (اطلاعات، ش 5051، 21/8/1321: 1).

بررسی اقدامات میلسپو نشان می‎‍دهد هیچ‌کدام از انتظارات آن نماینده و دیگر افراد جامعه محقق نشد. میلسپو با استخدام آمریکایی‎‍های زیادی که هرکدام از آنها را در رأس اداره یا مصدر مهمی می‎‍گماشت، نه‌تنها بسیاری از ایرانیان را از کار برکنار کرد، با تعیین حقوق‎‍های بالا برای هم‌وطنان خود، بر هزینه‎‍های کشور نیز افزود. میلسپو که خودش سالانه 18 هزار ریال حقوق دریافت می‎‍کرد و هزینۀ‎‍ مسکن و رفت و آمد خود و خانواده‎‍اش به داخل و خارج را نیز بر عهدۀ دولت ایران گذاشته بود (ساکما، 82875/240: 4)، برای دیگر آمریکایی‎‍ها نیز چنین شرایطی را فراهم کرد، طوری که هرکدام از آنها حدود 10 تا 12 هزار ریال حقوق سالانه دریافت می‎‍کردند (ساکما، 16490/240: 2). علاوه بر این، آنها به مترجمان و منشیانی برای پیشبرد امور خود نیاز داشتند که حقوق آنها نیز بر عهدۀ دولت گذاشته شده بود (پژوهش گروهی جامی، 1381: 182).

انتظار دیگر امیر تیمور این بود که از کاغذبازی ادارات جلوگیری شود، در حالی که میلسپو با ایجاد ادارات و سازمان‎‍های مختلف و ترکیب و تفکیک آنها از یکدیگر و همچنین صدور آیین‎‍نامه‎‍ها و بخش‎‍نامه‎‍های مختلف، شرایط پیچیده‎‍ای را به وجود آورد که باعث کندی امور اداری شد. او می‎‍خواست همۀ کارها تحت کنترل شخص خودش باشد و با امضای او اجرایی شود، اما به‌دلیل کهولت سن و مشغلۀ کاری فراوان، نمی‎‍توانست همۀ این امور را به‌موقع انجام دهد که نتیجه‎‍اش تأخیر در کارها بود (اطلاعات، ش 5511، 17/4/1323: 1؛ ابتهاج، 1371: 1/123).

میلسپو که براساس قرارداد استخدامش، بسیاری از امور را تحت کنترل گرفته بود، اما کار چندانی از پیش نبرده بود، در 13 اردیبهشت 1322 اختیارات فوق‎‍العاده‎‍ای را از مجلس دریافت کرد تا بدون هیچ مانع و مخالفتی، شرایط بحرانی موجود را بهبود بخشد (ساکما، 25920/240: 9-7؛ لنزوسکی، 2536: 294- 293). اما یک‌سال بعد از اعطای اختیارات به میلسپو، جواد مسعودی از نمایندگان مجلس دربارۀ امیدواری مجلس به اصلاح امور ازطریق میلسپو و تحقق‌نیافتن آن انتظارات می‎‍نویسد: «البته آن روز که این اختیارات نامحدود را مجلس و دولت ایران به دکتر میلسپو داد، امیدوار بودند که آقای دکتر خواهند توانست به‌تدریج هزینۀ زندگی را تعدیل کند، مشکلات اقتصادی کشور را برطرف نماید و بالاخره امر توزیع و جیره‎‍بندی را مرتب کند. ولی متأسفانه آقای دکتر میلسپو با وجود حسن نیت و با وجود اینکه در تمام این مدت شب و روز کار کرده و زحمت کشیده‎‍اند، نه‌تنها موفق نشدند مشکلی از مشکلات اقتصادی کشور را برطرف نمایند، بلکه روز به روز بر مشکلات و دشواری‎‍ها افزوده شد و عمدۀ مسائل که تعدیل هزینۀ زندگی بود، نه‌تنها صورت نگرفت، بلکه سیر صعودی خود را ادامه داد» (اطلاعات، ش 5480، 10/3/1323: 1).

هرچند میلسپو با انتشار اعلامیه‎‍ای، ضمن برشمردن موفقیت‎‍های خود در تجدید سازمان ادارۀ امور مالی، توازن بودجه، تأدیۀ وام‎‍های دولت، برقراری یک سیستم ساده و عادلانۀ استخدام کشوری، رسیدگی به جمع‎‍آوری و توزیع مناسب خواربار، توزیع قند و شکر و چای و قماش در سراسر کشور، تثبیت قیمت‎‍ها و کمک به رفع انحصارهای دولتی، از عملکرد خودش دفاع کرد (اطلاعات، ش 5446، 2/3/1323: 1؛ میلسپو، 1370: 183- 179)، اما بررسی آمار و ارقام موجود نشان می‎‍دهد گفته‎‍های جواد مسعودی دربارۀ عملکرد ناموفق میلسپو کاملاً صحیح است. درواقع او نه‌تنها نتوانست بودجه را تنظیم و کسری آن را رفع کند، با استخدام مستشاران خارجی، افزایش 50درصدی حقوق کارمندان دولت، دریافت وام‎‍های متعدد از بانک ملی و ایجاد انحصارات و جیره‎‍بندی‎‍های مختلف، که به اعطای یارانۀ دولتی نیاز داشت، باعث افزایش هزینۀ دولت، بیشترشدن کسری بودجه و همچنین افزایش نقدینگی در جامعه نیز شد که نتیجه‎‍اش تورم و بالارفتن قیمت کالاها بود (عظیمی، 1372: 155- 154).

میلسپو که برای اجرای اصلاحات مدنظر و برطرف‌کردن کسری بودجه به منابع مالی نیاز داشت، لایحۀ مالیات بر درآمد را ارائه داد تا شاید از این طریق بتواند کمبودها را جبران کند. اما اختلاف‌نظر دربارۀ این لایحه در مجلس چنان بالا گرفت که تصویب آن چندماه به طول انجامید و درنهایت با تهدید میلسپو به استعفا، در 19 آبان 1322 به تصویب رسید، اما تأثیر مورد انتظار را در توازن بودجه نداشت (مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 13، جلسۀ 216).

گزارش بانک ملی از میزان درآمدها و هزینه‎‍های 10 ماهۀ اول سال 1322 و مقایسۀ آن با بودجۀ سال قبل نشان می‎‍دهد میلسپو در سال اول حضورش در ایران نه‌تنها نتوانسته بودجه را تنظیم کند، درنتیجۀ اقدامات او، میزان کسری بودجه بیشتر از قبل نیز شده است. براساس این گزارش، کل درآمد وصولی کشور در ده ماهۀ اول سال 1321 معادل 3.959.245 ریال و کل هزینۀ پرداختی 4.713.047 ریال بوده است. یعنی میزان اضافۀ هزینه بر درآمد یا همان کسری بودجه، 754.047.000 ریال (19درصد) بوده است. اما در ده ماهۀ اول سال 1322 کل درآمد وصولی 5.398.668 ریال و کل هزینۀ پرداختی 6.641.430 ریال و میزان کسری بودجه 1.242.762 ریال (23درصد) بوده است (اطلاعات، ش 5474، 3/3/1323: 4). در گزارش سالانۀ میلسپو نیز تقریباً همین مقدار کسری بودجه گزارش شده است. او جمع کسری بودجۀ سال 1321 را 752.605 ریال و جمع کسری بودجۀ سال 1322 را 1.372.745 ریال نوشته است (ساکما، 1160/290: 30). یعنی در حالی که درآمدهای کشور در سال 1322 نسبت‌به سال قبل 36درصد بیشتر بوده است، اما هزینه‎‍های کشور 41درصد افزایش داشته است. این وضعیت در سال بعد نیز ادامه داشت؛ زیرا هیچ اصلاح اساسی که بتواند در تنظیم بودجه و کاهش کسری آن مؤثر باشد، اتفاق نیفتاده بود و قانون مالیات بر درآمد نیز به نحو مؤثری اجرا نمی‎‍شد و تأثیرگذار نبود (بولارد و اسکراین، 1363: 93، کی‎‍استوان، 1327: 1/87).

میلسپو در کنترل و تثبیت قیمت‎‍ها نیز، که یکی از اهداف اصلی استخدامش بود، عملکرد موفقی نداشت. در زمان ورود میلسپو به ایران در بهمن 1321 شاخص هزینۀ زندگی حدود 600 گزارش شده است، اما یک‌سال بعد به عدد 1085 افزایش یافته است (اطلاعات، ش 5473، 2/3/1323: 4). یعنی در طول یک‌سال اول فعالیت میلسپو در ایران هزینۀ زندگی حدود 80درصد بالا رفته است. این در حالی است که قیمت محصولات کشاورزی به‌دلیل افزایش بارندگی و فراوانی محصول، سال 1322 کاهش یافته و سبب تعدیل میانگین قیمت‎‍ها شده بود، والا اگر نرخ اجناس غیر زراعی را جداگانه در نظر بگیریم، میزان تورم بسیار بالا بوده است. این وضعیت در سال بعد نیز ادامه یافت و قیمت کالاها تا اواسط سال 1323 در حال افزایش بود و تنها از آن زمان به بعد، درنتیجۀ روشن‌شدن نتیجۀ جنگ جهانی در بسیاری از جبهه‎‍ها و امید به اتمام قریب‎‍الوقوع آن، از بهای اجناس کاسته شد (اطلاعات، ش 5585، 17/7/1323: 1). بنابراین می‎‍توان گفت میلسپو در کنترل و تثبیت قیمت‎‍ها نیز موفقیتی نداشته است. البته این به معنای مقصر جلوه دادن میلسپو در افزایش قیمت‎‍ها نیست، منظور این است که در زمان حضور او نیز همچون دورۀ قبل از آن، تورم به‌شدت در حال افزایش بود و میلسپو در کنترل و تثبیت قیمت‎‍ها نتوانست موفق عمل کند.

دربارۀ جیره‎‍بندی و توزیع کوپنی کالاها نیز، که یکی از وظایف اصلی میسلپو بود، بسیاری از نقایص گذشته همچنان ادامه یافت و در شهرها و روستاهای زیادی کالاهای جیره‎‍بندی‌شده اعم از چای، قند، شکر و قماش به دست مردم نرسید یا کالای بی‎‍کیفیت و گران‎‍‎‍‎‍قیمت به مردم دادند (ساکما، 217/260: 5؛ ساکما، 1490/310: 1). وزیر بازرگانی و پیشه و هنر در برابر سؤال نمایندگان مجلس، ضمن تصدیق این نقایص، می‎‍گوید: «بنده خودم هم تصدیق می‎‍کنم، دولت هم تصدیق می‎‍کند که توزیع اجناس جیره‎‍بندى کمال نقص را واقعاً در بر دارد. می‎‍فرمایید در بعضى نقاط قند و پارچه داده نشده است، بنده تصدیق می‎‍کنم و همان‌طور است که می‎‍فرمایید، رئیس کل دارائى و وزیر دارائى هم اذعان دارند که این نقص موجود است» (مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 13، جلسۀ 218).

بنابراین می‎‍توان گفت میلسپو در مأموریت دوم خود به ایران، در هیچ‌کدام از زمینه‎‍ها عملکرد موفقی نداشته و اصلاحات مورد انتظار را در جهت بهبود شرایط اقتصادی و مالی کشور انجام نداده است (مستشاران آمریکایی در ایران به روایت اسناد، 1382: 42). این موضوع نه‌تنها از سوی مخالفان او، از طرف بسیاری از طرفداران او نیز تأیید شده است، اما دربارۀ دلایل این ناکامی، اختلاف‌نظر دارند که در ادامه بررسی می‎‍شود.

2- صحت‎‍سنجی دیدگاه میلسپو و طرفدارانش دربارۀ دلایل ناکامی او

میلسپو و طرفدارانش اعم از انگلیسی‎‍ها، آمریکایی‎‍ها، بعضی از نمایندگان مجلس و تعدادی از اعضای دولت و مطبوعات، در نوشته‎‍ها و گفته‎‍های خود، ضمن تعریف و تمجید از سیاست‎‍ها و اقدامات میلسپو در مأموریت دومش به ایران، برخی از نقایص و ناکامی‎‍ها را به مانع‎‍تراشی و کارشکنی مخالفان و شرایط نامساعد جامعه در دورۀ جنگ نسبت داده‎‍اند که در ادامه مهم‌ترین این دلایل بیان و صحت‌وسقم آنها بررسی می‎‍شود.

2-1. دخالت و کارشکنی مخالفان

میلسپو در گزارش‎‍ها، نامه‎‍ها و کتاب خود با عنوان آمریکایی‎‍ها در ایران (خاطرات دوران جنگ جهانی دوم)، ضمن دفاع از عملکرد خود، یکی از دلایل موفق‌نشدنش را در برخی زمینه‎‍ها، دخالت و کارشکنی مخالفان اعلام کرده است: «ظاهراً قادر نبودند مشاهده کنند که هیئت به‌علت کارشکنی، عدم همکاری و انتقاد غیرمنصفانه و مخرب خود ایرانیان و نیز مشکلاتی که شوروی‎‍ها در شمال ایجاد می‎‍کنند با چه دشواری‎‍هایی ازلحاظ اداری روبه‌رو است» (میلسپو، 1370: 191- 190). طرفداران میلسپو نیز همچون خود او، کارشکنی و مانع‎‍تراشی مخالفان را یکی از دلایل ناکامی او در برخی زمینه‎‍ها عنوان می‎‍کنند که «از هر راهی شده و به هر عنوانی میسر باشد، مافوق قدرت و کوشش خود را در راه تحقیر و از بین بردن میلسپو و میسیون آمریکایی می‎‍نمایند» (اطلاعات، ش 5498، 31/3/1323: 1).

دربارۀ صحت ادعای میلسپو و طرفداران او در خصوص کارشکنی مخالفان و تأثیر آن بر موفق‌نشدن هیئت، باید اذعان کرد که بدون شک، اصلاحات مدنظر او منافع عده‎‍ای از سوءاستفاده‎‍کنندگان را از وضع موجود به خطر می‎‍انداخت و مخالفت و کارشکنی آنها را برمی‎‍انگیخت. اما حقیقت این است که در ابتدا میلسپو و حامیان داخلی و خارجی‎‍اش چنان قدرتمند و مخالفانش چنان ضعیف بودند که تقریباً در سه چهارم از زمان حضور دو سالۀ میلسپو در ایران، این مخالفت‎‍ها آن‌چنان علنی و مؤثر نبودند و اگر میلسپو می‎‍خواست کاری انجام دهد، در همان مدت می‎‍توانست چنان عملکرد موفقی از خود بر جای بگذارد که زمینۀ هر نوع انتقاد و مخالفت بعدی را از بین ببرد، اما چنین نکرد. در آن زمان ایران در اشغال و تسلط کامل متفقین بود و دولت و نمایندگان مجلس سیزدهم نیز عمدتاً طرفدار یکی از سه کشور شوروی، انگلیس و آمریکا بودند. دو کشور اخیر و حامیان داخلی آنها که از اول تا آخر مدافع سرسخت میلسپو و هیئت آمریکایی ماندند. شوروی‎‍ها و طرفداران آنها ازجمله حزب توده نیز در ابتدا حامی میلسپو بودند و تا مدت‎‍ها هیچ نوع مخالفتی با او ابراز نمی‎‍کردند (رهبر، ش 264، 29/1/1323: 1؛ ذوقی، 1368: 171). بنابراین، میلسپو در بخش زیادی از دورۀ حضورش در ایران، با مخالفت جدی روبه‎‍رو نبود. شوروی و طرفداران داخلی آن کشور بعداً با او مخالفت کردند. علاوه بر آنها، عده‎‍ای از نمایندگان ملی‎‍گرای مجلس همچون مصدق نیز از عملکرد میلسپو انتقاد کردند. در کنار آنها، تعدادی از نمایندگان، دولتمردان، بازرگانان، سوداگران و غیره نیز به‌سبب منافع شخصی، حزبی یا ملی، انتقاداتی را علیه میلسپو مطرح کردند. هرچند با گذر زمان بر حدت و شدت این مخالفت‎‍ها افزوده شد تا جایی که به لغو اختیارات میلسپو و پایان مأموریت او در ایران منتهی شد، اما باید توجه داشت که این مخالفت‎‍ها بیشتر به سال 1323 و ماه‎‍های پایانی حضور میلسپو در ایران مربوط می‎‍شود (پژوهش گروهی جامی، 1381: 182).

2-2. ساختار اداری و مالی فسادآمیز ایران

میلسپو در خاطرات خود دربارۀ ساختار اداری و مالی فسادآمیز ایران به‌عنوان یکی از دلایل ناکامی‎‍اش می‎‍نویسد: «در حکومت ایران 1943، نادرستی تقریباً عمومی و عملاً یک موضوع عادی و جاری شده بود. بازرگانان، مالکین و همۀ کسانی که با دولت سر و کار داشتند، از این بیماری رنج می‎‍بردند ولی ناچار به پذیرفتن آن شده بودند تا خودشان را با آن تطبیق بدهند و بنابراین آن را تشویق می‎‍کردند. کارمندان دولت برای انجام هر کاری که به یک نفر سود می‎‍رساند، رشوه می‎‍گرفتند و هرگاه که به آنان رشوه داده نمی‎‍شد به‌راحتی پروندۀ مربوطه را ناپدید می‎‍کردند؛ کالاها و پول دولت را می‎‍دزدیدند؛ در جمع‎‍آوری غلات با مالکین بند و بست می‎‍کردند؛ از مالیات بر درآمد همچون چماق راهزنان استفاده می‎‍کردند؛ کالاهای انحصاری را در بازار سیاه می‎‍فروختند و لاستیک و سایر وسایل اتومبیل‎‍های دولتی را برمی‎‍داشتند. در محافل عالی وزیران از امتیازاتی که به آنان داده شده بود، سوء‎‍استفاده می‎‍کردند و کالاها را یا به نفع جیبشان می‎‍فروختند یا خودشان توزیع می‎‍کردند» (میلسپو، 1370: 117). طرفداران میلسپو نیز همانند خود او از فساد حاکم بر ساختار اداری و مالی ایران می‎‍نالیدند و آن را از دلایل موفق‌نشدن میلسپو معرفی می‎‍کردند (ساکما، 88540/240: 3؛ ایران در بحران، 1379: 190- 197؛ اسکرین، 1363: 279). در یکی از این اظهارِنظرها، بعد از شرح وضعیت فسادآمیز موجود و انتقاد از عدم تعقیب و مجازات اشخاص متقلب، مختلس، محتکر، رشوه‎‍خوار، گران‎‍فروش، خائن و متخلف آمده است: «با این اوضاع شما می‎‍خواهید دکتر میلسپو موفق به اصلاحات شود؟!» (اطلاعات، ش 5478، 8/3/1323: 1).

دربارۀ تأثیر فساد حاکم در ساختار اداری و مالی ایران بر عملکرد ناموفق میلسپو، باید گفت که نه‌تنها در زمان او، در ادوار پیش از آن نیز یکی از دلایل شکست اصلاحات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در ایران، ساختار اداری و مالی معیوب و فساد‎‍آمیز آن بوده است. این وضعیت در زمان حضور میلسپو در ایران، که کشور به اشغال بیگانگان درآمده و حکومت مرکزی اقتدار خود را برای کنترل بر جامعه از دست داده و فقر و گرانی و ناامنی به اوج خود رسیده بود، بیشتر خودش را نشان می‎‍داد (ساکما، 1160/290: 21- 20). چنان‌که خود میلسپو در کتابش، به تأثیر جنگ و پیامدهای آن بر افزایش فساد اشاره می‎‍کند (میلسپو، 1370: 118). بنابراین می‎‍توان گفت که ساختار اداری فسادآمیز ایران، که درنتیجۀ اشغال کشور بر میزان آن افزوده شده بود، در عملکرد ناموفق میلسپو تأثیر داشت.

2-3. اهمال دولت و مجلس در تصویب لوایح مدنظر میلسپو

میلسپو لوایحی همچون اعطای اختیارات فوق‎‍العاده، مالیات بر درآمد، بودجه، استخدام شصت‌نفر مستشار آمریکایی و دریافت وام و اعتبار از بانک ملی را ازطریق وزارت دارایی به مجلس فرستاد تا با تصویب آنها، زمینه و امکانات لازم برای اجرای برنامه‎‍هایش فراهم شود. اما او اهمال مجلس را در تصویب این لوایح، یکی از دلایل موفق‌نشدن خود عنوان کرده است (ساکما، 1160/290: 31- 30؛ اطلاعات، ش 5317، 18/8/1322: 1). دربارۀ صحت ادعای میلسپو باید اذعان کرد که بخشی از گفته‎‍های او دربارۀ تأخیر در تصویب بعضی از لوایح مثل مالیات بر درآمد و بودجه صحیح است، اما نه‌تنها ادعاهایش دربارۀ تأخیر در تصویب دیگر لوایح صحیح نیست، دربارۀ آثار منفی آن بر عملکرد میلسپو نیز ادعاهای نادرستی مطرح شده است. لایحۀ اختیارات میلسپو، که تسلط او بر همۀ امور اقتصادی کشور را تضمین می‎‍کرد و دست او را برای اجرای هر نوع سیاستی باز می‎‍گذاشت، در مدت‌زمان اندکی به تصویب مجلس سیزدهم رسید. اغلب درخواست‎‍ها و لوایح او دربارۀ دریافت اعتبار و وام از بانک ملی نیز به‌سرعت از تصویب مجلس گذشت و تنها در یک مورد با مخالفت مدیرعامل بانک ملی، ابوالحسن ابتهاج، روبه‎‍رو شد که در آنجا نیز به‌دلیل اتمام اعتبار دولت برای دریافت وام، با درخواست او مخالفت شد (ابتهاج، 1371: 1/119). در رابطه با استخدام شصت‌نفر آمریکایی نیز، هرچند مذاکراتی در بین نمایندگان صورت گرفت، اما مجلس چندان مخالفت جدی از خود نشان نداد و بعد از تهدید میلسپو و هیئت آمریکایی به استعفا، لایحه در اول آبان 1322 به تصویب مجلس رسید (مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 13، جلسۀ 209؛ اطلاعات، ش 5303، 1/8/1322: 1). دربارۀ دیگر لوایح کم‎‍اهمیت‎‍تر نیز وضعیت به همین منوال بود و بدون مشکل خاصی، در سریع‎‍ترین زمان ممکن تصویب ‎‍شد. اما در این میان، تصویب دو لایحه از لوایح مدنظر میلسپو، یعنی بودجۀ سالانه و مالیات بر درآمد، با تأخیر بیشتری انجام شد که یکی به نفع او و دیگری به ضررش تمام شد. لایحۀ بودجۀ سال 1322 و 1323 با تأخیر زیادی به تصویب مجلس رسیدند، طوری که بخش زیادی از سال، با بودجۀ یک‌دوازدهم اداره شد. این موضوع شاید از یک طرف اشکالاتی را برای برنامه‎‍ریزی اقتصادی و مالی میلسپو ایجاد می‎‍کرد، اما از طرف دیگر به نفع او تمام شد. میلسپو در این باره می‎‍نویسد: «هنگامی که من در 28 فوریۀ 1945 یعنی سه هفته قبل از پایان سال مالی، ایران را ترک کردم، مجلس هنوز بودجۀ سال جاری را تصویب نکرده بود و دولت براساس یک‌دوازدهم اعتبارات سال قبل امور جاری را می‎‍گذراند. این وضع گرچه دشوار بود، ولی بعضی امتیازات داشت؛ زیرا مانع هزینه‎‍های بیشتری می‎‍شد که وزارتخانه‎‍ها پیش‎‍بینی کرده بودند» (میلسپو، 1370: 182). اما دربارۀ لایحۀ مالیات بر درآمد، قضیه تا حدودی متفاوت بود. تأخیر چندماهه در تصویب این لایحه می‎‍توانست اشکالاتی را در اجرای سیاست‎‍ها و برنامه‎‍های میلسپو به وجود آورد؛ زیرا میلسپو با تصویب این لایحه می‎‍خواست بخشی از نیازهای مالی را برطرف و بودجۀ کشور را متعادل کند (ساکما، 1160/290: 31- 30). البته ادعای او مبنی بر اینکه بدون تصویب این قانون نمی‎‍توان کار کرد و باید استعفا داد و ایران را ترک کرد، پذیرفتنی نیست و درواقع این ادعا، نوعی تهدید و فشار بر مجلس برای تصویب لوایح بود، والا بعد از تصویب این لایحه نیز تغییر چندانی در عملکرد میلسپو دیده نشد و اجرای قانون مالیات بر درآمد و عواید حاصل از آن طبق انتظار پیش نرفت و تأثیر چندانی در بهبود شرایط نداشت (پژوهشگران گروه جامی، 1381: 181).

2-4. کارشکنی روس‌ها و ممانعت آنها از انتقال غلات شمال کشور به نقاط مرکزی

میلسپو و طرفداران او دخالت و کارشکنی روس‎‍ها را یکی از دلایل موفق‌نشدن هیئت آمریکایی دانسته‎‍اند. مخالفت شوروی با هیئت، که در اواخر دورۀ حضور او بیشتر نمایان شد، به دو شکل کلی انجام می‎‍گرفت: 1- حملات حزب توده، روزنامه‎‍ها و نمایندگان مجلس طرفدار شوروی و 2- دخالت‎‍‎‍های اداری و کارشکنی (میلسپو، 1370: 248). فارغ از اینکه دلایل حمایت اولیه و مخالفت بعدی روس‎‍ها با میلسپو و هیئت آمریکایی چه بود، دخالت و کارشکنی آنها یکی از عوامل اصلی ناکامی میلسپو و رفتن او از ایران بود. روس‎‍ها که در کنار انگلیسی‎‍ها با نادیده‌گرفتن بی‎‍طرفی رسمی ایران وارد کشور شده و مسبب اصلی وضعیت بحرانی موجود بودند، حالا نیز با ممانعت از مسافرت اعضای هیئت به استان‎‍های شمالی کشور و جلوگیری از انتقال غلات این استان‎‍ها به مناطق مرکزی، ضربۀ بزرگی بر عملکرد هیئت و اقتصاد ایران وارد کردند (اسنادی از اشغال ایران در جنگ جهانی دوم، 1389: 3/272- 268؛ فرخ، بی‎‍تا: 533؛ لنزوسکی، 2536: 295). در آن زمان مناطق غله‎‍خیز آذربایجان، خراسان و سواحل دریای خزر که بخشی از گندم، کلیۀ چای داخلی، قسمت اعظم برنج، بیشتر جنگل‎‍ها و بخش مهمی از پنبه را تولید می‎‍کرد و می‎‍توانست در آن شرایط قحطی و کمیابی، بخشی از نیاز‎‍های دیگر مناطق را رفع کند، تحت کنترل روس‎‍ها بود و آنها محصول این مناطق را خودشان مصرف می‎‍کردند یا به شوروی انتقال می‎‍دادند و از این طریق، میلسپو و دولت ایران را در تهیه و توزیع کالاهای موردنیاز مردم با مشکل مواجه می‎‍‌کردند (گزیدۀ اسناد جنگ جهانی دوم در ایران، 1381: 171- 172؛ ایران در اشغال متفقین، 1371: 489).

2-5. فقدان وسایل و امکانات کافی در شرایط جنگی و اشغال کشور

میلسپو و حامیانش، یکی دیگر از دلایل ناکامی هیئت آمریکایی را وجود شرایط جنگی و حضور متفقین در ایران دانسته‎‍اند که سبب بروز مشکلات و کمبودها در حوزه‎‍های مختلف ‎‍شد و اقدامات میلسپو را تحت‎‍تأثیر قرار ‎‍داد (ساکما، 25920/240: 4؛ ساکما، 1160/290: 22). در یکی از این اظهارنظرها آمده است: «افزایش قیمت‎‍ها به هیچ ‎‍وجه ربطی به برنامه‎‍های اقتصادی میلسپو نداشت و این حضور نیروهای متفقین در ایران بود که سبب افزایش قیمت‎‍ها می‎‍گردید و روشن بود که قیمت‎‍ها کاهش نخواهد یافت مگر آنکه نیروهای متفقین ایران را تخلیه نمایند و جنگ پایان گیرد» (ذوقی، 1368: 171). دربارۀ اینکه شرایط جنگی حاکم بر کشور و مشکلات و کمبودهای ناشی از آن، دلیل اصلی وضعیت موجود بود و هر نوع اقدام اصلاحی را با مشکل مواجه می‎‍‌کرد، هیچ شکی نیست و اتفاقاً بسیاری از مخالفان میلسپو نیز بر این موضوع صحه گذاشته‎‍اند (اطلاعات، ش 5490، 22/3/1323: 1). اما باید توجه داشت که میلسپو تقریباً یک‌سال و نیم بعد از اشغال ایران، به استخدام این کشور درآمده بود و از مشکلات زمان جنگ و کار در چنان شرایط سختی کاملاً آگاهی داشت و با پذیرش و وعدۀ اقدام اصلاحی در آن شرایط سخت، وارد ایران شده بود. چنان‌که خودش می‎‍نویسد: «چنانچه اشکالات یا احتمال مخالفت وجود نداشت هرگز این کشور به وجود ما احتیاج پیدا نمی‎‍کرد و ما را دعوت نمی‎‍نمود» (ساکما، 1160/290: 20). با این حال نمی‎‍توان شرایط متفاوت کشور را در دو دورۀ حضور میلسپو در ایران در موفقیت یا عدم موفقیت او نادیده گرفت. میلسپو در مأموریت دومش به ایران با یک کشور اشغال‌شده روبه‎‍رو بود که پادشاه آن مجبور به استعفا و اخراج از کشور شده و جای خود را به فرزند جوانش داده بود که قدرت لازم را برای ادارۀ کشور در آن شرایط بحرانی نداشت. دولت و مجلس نیز به‌جای وحدت و همکاری، مخالفت و کارشکنی می‌کردند، طوری که دولت برآمده از هر حزب و جناحی، به‌دلیل مخالفت و کارشکنی گروه‎‍های رقیب، در کمتر از چندماه ساقط می‎‍‎‍شد و این قاعده دوباره تکرار می‎‍شد. گروه‎‍های مختلف سیاسی، قومی و قبیله‎‍ای نیز از ضعف حکومت مرکزی و شرایط بحرانی موجود برای کسب قدرت و موقعیت برتر استفاده می‎‍کردند. در چنین شرایطی دلالان، محتکران، قاچاقچیان و دیگر سودجویان جامعه نیز وضعیت را برای سوءاستفاده فراهم می‎‍دیدند و از هیچ نوع تخلف و تقلب ابایی نداشتند. حضور نیروهای متفقین در ایران و استفادۀ آنها از خواربار و وسایل حمل‌ونقل کشور برای انتقال تدارکات و تجهیزات لازم به شوروی نیز مزید بر علت شده بود. درنتیجۀ این عوامل، کمبود و گرانی و فساد و ناامنی شدیدی بر جامعه حاکم شده و امکان هر نوع اصلاحی را برای میلسپو مشکل کرده بود.

3- صحت‎‍سنجی دیدگاه مخالفان و منتقدان میلسپو دربارۀ دلایل ناکامی او

مخالفان و منتقدان میلسپو شامل افراد و گروه‎‍های مختلفی اعم از کمونیست‎‍ها، ناسیونالیست‎‍ها، عده‎‍ای از روشنفکران، روزنامه‎‍نگاران، اقتصاددانان، کارمندان، بازرگانان، عمده‎‍مالکان و غیره بودند که به‌سبب منافع شخصی، حزبی یا ملی، با میلسپو و هیئت آمریکایی مخالفت و از استخدام مستشار خارجی و اعطای اختیارات فوق‎‍العاده به او تا عملکرد هیئت در امور مختلف انتقاد می‎‍کردند که در ادامه به تفصیل دربارۀ آن سخن گفته خواهد شد و صحت هرکدام از ادعاهای مخالفان و منتقدان، با توجه به اسناد و مدارک موجود، به محک آزمون گذاشته خواهد شد.

3-1. شایستگی‌نداشتن میلسپو برای ریاست کل دارایی

نشستن بر کرسی ریاست کل دارایی ایران، شایستگی اخلاقی، علمی و اجرایی می‎‍خواست تا بتواند در آن شرایط بحرانی ناشی از اشغال کشور، ساختار معیوب اداری و مالی را اصلاح کند و وضعیت نابسامان اقتصادی را بهبود ببخشد. فقدان چنین شایستگی‎‍ای، شخص مسئول را با عملکرد ناموفق مواجه می‌کرد. ناصرقلی اردلان، از نمایندگان مجلس، به نداشتن شایستگی هیئت آمریکایی و نداشتن سابقۀ درخشان آنها در کشور خودشان اشاره می‌کند و استخدامشان را ناصحیح می‎‍داند (اطلاعات، ش 5647، 2/10/1323: 1). ابوالحسن ابتهاج، مدیرعامل وقت بانک ملی نیز که در اواخر مأموریت میلسپو به یکی از مخالفان و منتقدان اصلی او تبدیل شده بود، در خاطرات خود دربارۀ دلایل موفق‌نشدن میلسپو می‎‍نویسد: «من معتقد هستم که عدم شایستگی میلسپو از این جهت بود که او هیچ‌وقت در گذشته مسئولیت اداری و اجرایی نداشت. به عبارت دیگر او اقتصاددانی بود که در یکی از مؤسسات تحقیقاتی آمریکا کار می‎‍کرد و بنابراین محول‌کردن امور ادارۀ مالی و اقتصادی مملکتی مانند ایران، با تمام مشکلاتی که در بر داشت، به شخصی مثل میلسپو به هیچ وجه صحیح نبود و چنین فردی هیچ‌وقت نمی‎‍توانست در این راه توفیق حاصل کند و اگر میلسپو موفق شد در مأمورت اولش به ایران مالیات جمع‎‍آوری کند، به‌خاطر رضاشاه بود» (ابتهاج، 1371: 1/116). ابتهاج در ادامۀ خاطراتش، به نقل از الهیار صالح، وزیر دارایی وقت، به بیماری روانی میلسپو و بستری شش‎‍ماهه‎‍اش در بیمارستان امراض روانی قبل از استخدام در ایران نیز اشاره می‎‍کند (همان). دیگر منتقدان میلسپو نیز به کهولت سن، ضعف بنیه و استقامت مزاجی، خودرأیی و مشورت‌نکردن در کارها، خبط دولت و مجلس در اعطای اختیارات فوق‎‍العاده و مسئولیت‎‍های زیاد به او و شایستگی‌نداشتن میلسپو برای رسیدگی به همۀ این امور گسترده اشاره کرده و آنها را از دلایل موفق‌نشدن میلسپو برشمرده‎‍اند (اطلاعات، ش 5475، 4/3/1323: 1). بررسی مفاد قرارداد استخدام میلسپو که در آن مجلس انتظار داشت او دربارۀ تعدیل بودجه، تأمین خواربار عمومی، تثبیت قیمت‎‍ها، حل مسئلۀ حمل‌ونقل، استفاده از قانون وام و اجاره، تهیۀ مواد حیاتی لازم از خارج و ایجاد کار و تولید ثروت، اقدام فوری انجام دهد (ساکما، 12615/240: 17- 15) و همچنین، مسئولیت‎‍های زیادی که براساس قانون اعطای اختیارات 13 اردیبهشت 1322 دربارۀ واردات و صادرات اجناس غیرخوارباری و کلیۀ مواد خام و مصنوعات، انبارکردن، حمل‌ونقل و توزیع آنها، صدور پروانۀ تولید و فروش، انتشار کوپن، تثبیت بهای اجناس و توزیع عادلانۀ آنها، ضبط اجناس در برابر قیمت عادلانه و تعیین مال‎‍الاجاره و دستمزد کلیۀ کارها و خدمات به او داده شد (ساکما، 17173/240: 6؛ مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 13، جلسۀ 153) و بعد از انحلال وزارت خواربار، امور مربوط به آن وزارتخانه نیز به آن اضافه شد، نشان می‎‍دهد نه‌تنها میلسپو، هیچ شخص دیگری نیز نمی‎‍توانست شرایط و شایستگی لازم را برای رسیدگی به همۀ این امور داشته باشد. بنابراین، هم دولت و مجلس در دادن چنین اختیارات و وظایف گسترده‎‍ای به میلسپو دچار خبط و خطا شده بودند و هم میلسپو که بدون داشتن شرایط و شایستگی لازم، چنین مسئولیت سنگینی را بر عهده گرفته بود. به‌ویژه اینکه او می‎‍خواست همۀ این امور گسترده را با رأی و نظر خود و بدون مشورت با دیگران انجام دهد (هدایت، 1346: 430). بنابراین می‎‍توان گفت میلسپو شایستگی اخلاقی، علمی و اجرایی لازم را برای منصب بزرگی همچون ریاست کل دارایی ایران و اصلاح امور مالی و اداری در آن شرایط بحرانی نداشت و همین عامل یکی از دلایل موفق‌نشدن او بود و اگر میلسپو در مأموریت اول توانست در مسئولیت مشابهی، اقدامات مفیدتری انجام دهد و موفق‎‍تر عمل کند، اول اینکه شرایط زمانه ازلحاظ صلح و جنگ متفاوت بود؛ دوم اینکه در مأموریت اول، رضاشاه با تکیه بر قدرت و زور می‎‍توانست سیاست‎‍های مالی و مالیاتی میلسپو را اجرایی کند، اما در مأموریت دوم چنین زمینه‎‍ای فراهم نبود.

3-2. فقدان تجربه و شناخت کامل میلسپو از ساختار اقتصادی و اداری ایران

منتقدان میلسپو یکی از دلایل موفق‌نشدن او در بهبود اوضاع اقتصادی ایران را فقدان تجربه و شناخت کامل او از ساختار اقتصادی و اداری این کشور دانسته‎‍اند (اطلاعات، ش 5475، 4/3/1323: 1). دربارۀ صحت این ادعا باید گفت که یکی از دلایل استخدام دوبارۀ میلسپو در ایران، تجربه و شناختی بود که او در طی حضور 5 سالۀ خود در مأموریت اولش با عنوان رئیس مالیۀ ایران به دست آورده بود. اما حقیقت این است که وجود چنان سابقه‎‍ای برای ریاست بر کل دارایی ایران، با آن وظایف و مسئولیت‎‍های گسترده و در آن شرایط نابسامان اقتصادی ناشی از جنگ ‎‍بین‎‍المللی و حکومت متزلزل و متفرق داخلی، کافی نبود. توفیق در چنان مسئولیت سنگینی علاوه بر شایستگی‎‍های علمی و مدیریتی، تجربه و شناخت بسیار زیادی در حوزه‎‍های مختلف اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ایران می‎‍خواست که میلسپو و هیئت آمریکایی فاقد آن بود. بسیاری از همراهان میلسپو که به ریاست یک اداره و سازمان مهم اقتصادی گماشته شده بودند، برای اولین‌بار بود که به ایران می‎‍آمدند و فاقد هر نوع آگاهی و تجربه دربارۀ شرایط موجود بودند (لنزوسکی، 2536: 295- 294). همین فقدان شناخت و آگاهی کامل، خود را در مکتوبات و خاطرات میلسپو نیز به‌وضوح نشان می‎‍دهد. توصیفی که او از ساختار و ویژگی‎‍های دولت و ملت ایران در خاطرات مأموریت اولش ارائه می‎‍دهد، با نوشته‎‍های او در خاطرات مأموریت دومش کاملاً متفاوت است و این نشان می‎‍دهد شناخت و تجارب او در سفر اول، برای موفقیتش در سفر دوم کافی نبوده است. بی‎‍تجربگی و ناآگاهی همراهان آمریکایی میلسپو نیز که مناصب اصلی را بر عهده داشتند، مزید بر علت بود و سبب ناکامی هیئت در اصلاح امور مالی و اداری ایران شد.

3-3. اتخاذ سیاست‎‍ها و تصمیمات نامناسب و متضاد

یکی از دلایل ناکامی میلسپو در مأموریت دومش به ایران، اتخاذ تصمیمات ناپخته و متضاد بود که از سوی بیشتر منتقدان و مخالفان، مورد حمله و انتقاد قرار گرفته است. در یکی از این اظهارنظرها آمده است: «صدور آیین‎‍نامه‎‍های مکرر و متضاد و صدور یکی به‌جای دیگری و چسباندن سه رشته از امور به یک اداره و انتزاع آنها بعد از چند روز و وصل‌کردن به ادارۀ دیگر و تغییر و تبدیل همکاران آمریکایی خود از یک شعبۀ دیگر و فسخ عقیده‎‍های متوالی، همه قرینۀ اشتباهات پیاپی است» (اطلاعات، ش 5511، 17/4/1323: 1). دربارۀ صحت این ادعاها و تأثیر سیاست‎‍های اشتباه میلسپو بر عملکرد ناموفق او می‎‍توان گفت که این عامل یکی از دلایل اصلی موفق‌نشدن او بود. میلسپو در طول دو سال حضور خود در ایران، ادارات مختلفی را ایجاد و ترکیب کرد و بعد از مدتی همان اداره‎‍ها را تجزیه یا منحل کرد. ادارۀ تثبیت قیمت‎‍ها، ادارۀ غله و نان، ادارۀ سیلو، ادارۀ حمل‌ونقل، ادارۀ پخش، ادارۀ جیره‎‍بندی، ادارۀ خواربار و غیره ازجملۀ این اداره‎‍ها بود. یکی از دلایل چنین تغییر و تحولات سریع و ناگهانی از طرف میلسپو، فقدان آگاهی و تجربه و مشورت‌نکردن او با دیگران بود، اما دلایل دیگر آن، احتمالاً سرپوش‌گذاشتن بر ناکامی‎‍ها، طفره‌رفتن از پذیرش مسئولیت‎‍ها و امیدوارکردن مردم به بهبود اوضاع در آینده بود.

اشتباه دیگر میلسپو این بود که با ایجاد انحصار در بسیاری از کالاهای اساسی همچون گندم، برنج، چای، نان، قند، شکر، قماش، زغال و غیره، باعث اختلال در بازار و گران‌شدن بهای اجناس شد. مثلاً روزی که هیزم خرواری 250ریال، زغال چوب 400ریال و زغال‌سنگ 350ریال بود، این سه کالا را جزء کالاهای انحصاری درآورد که درنتیجۀ آن هیزم به 450ریال، زغال چوب به 1000ریال و زغال‌سنگ به 550ریال ترقی پیدا کرد (اطلاعات، ش 5490، 22/3/1323: 1). این وضعیت دربارۀ کالاهای دیگر هم صادق بود، طوری که میلسپو بعد از مدتی مجبور شد انحصار برخی از کالاها مثل چای و زغال را لغو کند.

میلسپو با ایجاد ادارۀ باربری و انحصار حمل‌ونقل، مقدار و حجم باربری را کاهش داد و قیمت حقیقی را چند برابر بالاتر برد و با این کار سبب بالارفتن هزینۀ زندگی مردم شد. او در تابستان 1322 که محصولات کشاورزی، به‌خصوص گندم، بیشتر از نیاز کشور تولید شده بود (ساکما، 24003/296: 78)، به خانوارهای تهرانی اجازۀ ورود گندم به شهر را نداد و با این کار باعث رواج قاچاق و بالارفتن قیمت‎‍ آرد و نان شد. این موضوع که مورد انتقاد قرار گرفته بود و مصدق هم در مجلس به‌شدت به آن تاخته بود (کی‎‍استوان، 1327: 1/234- 233)، باعث شد در سال بعد، میلسپو تصمیم متفاوتی بگیرد و ورود گندم به تهران را توسط خانوارها آزاد اعلام کند، در حالی که در سال قبل نیز می‎‍توانست همین تصمیم را اتخاذ کند و جلوی بسیاری از کمبودها و مشکلات را بگیرد.

خطای دیگر میسلپو استفاده‌نکردن صحیح و به‌موقع از سهمیۀ ایران در کمیتۀ خاورمیانه بود. براساس قانون وام و اجارۀ دولت آمریکا، هر سال مقداری جنس مانند قند، شکر، چای، قماش و دارو به‌عنوان سهمیه به دولت‎‍های دوست و متحد داده می‎‍شد. چنانچه هریک از کشورها سهمیۀ خود را به‌موقع دریافت نمی‎‍کرد، از آن محروم می‎‍شد. میلسپو در سال 1943/ 1322ش 40 هزار تن و در شش‌ماهۀ اول 1944/ 1323 - 1322ش 13 هزار تن از سهمیۀ متعلق به ایران را دریافت نکرد (مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 14، جلسۀ 17). از طرف دیگر، در توزیع دیگر کالاهای موجود در انبارهای ایران نیز ناموفق عمل کرد، طوری که چند میلیون متر پارچه در انبارها پوسید و ادارۀ تقسیم اجناس خاورمیانه با شنیدن خبر پوسیده‌شدن پارچه‎‍ها در انبارهای ایران، سهمیۀ قماش ایران را در سال 1944 حذف کرد (رهبر، ش 272، 7/2/1323: 1) این وضعیت دربارۀ سهمیۀ قند و شکر و چای هم صادق بود. مثلاً دربارۀ چای، مقدار چای موجود را بیشتر و میزان جمعیت ایران را کمتر از واقعیت گزارش داده بودند و کمیتۀ خاورمیانه نیز با توجه به همین آمارهای اشتباه، از تخصیص چای برای ایران در سال 1945 عذر خواسته بود (مشروح مذاکرات مجلس، دورۀ 14، جلسۀ 61؛ اطلاعات، ش 5702، 12/12/1323: 1 و 4). بنابراین، ملاحظه می‎‍شود که تصمیمات و اقدامات اشتباه میلسپو و هیئت همراهش در موارد متعددی باعث واردآمدن ضرر و زیان به جامعۀ ایران و بروز مشکلاتی برای پیشبرد برنامه‎‍های هیئت می‎‍شد.

3-3. ترجیح منافع شخصی و متفقین بر منافع ملت و دولت ایران توسط میلسپو

در میان مخالفان و منتقدان میلسپو، دو گروه کمونیست‎‍ها و ناسیونالیست‎‍ها و در رأس همه محمد مصدق، علاوه بر انتقاد از عملکرد ناموفق میلسپو، به نیات باطنی او مبنی بر خیرخواهی و خدمت به ملت ایران و اصلاح امور نابسامان اقتصادی شک داشتند و او را عامل متفقین برای پیشبرد برنامه‎‍ها و مقاصد خود در ایران معرفی می‎‍کردند. مصدق در یکی از نطق‎‍های خود در مجلس می‎‍گوید: «پس از اینکه در دورۀ ششم تقنینیۀ رضاشاه برای استقلال شخصی خود با تجدید استخدام دکتر موافقت ننمود و دکتر رفت، روزی با مرحوم حسن پیرنیا مشیرالدوله صحبت در میان بود، در جواب سؤال من که چطور شد دکتر میلسپو رفت فرمود در این مملکت هر وقت دولت‎‍ها دوام داشته‎‍اند و مورد اطمینان بوده‎‍اند، دول مجاور نظریات خود را به‌وسیلۀ آنها اجرا کرده‎‍اند و هر وقت دولت‎‍ها متزلزل بوده‎‍اند، مستشار آورده‎‍اند... چه خوب تشخیص داده بود آن مرد وطن‎‍پرست و امروز نیست که ببیند در شهریور 1320 که رضاشاه رفت، دکتر میلسپو مراجعت کرد» (اطلاعات، ش 5644، 29/9/1323: 4).

حزب تودۀ ایران نیز که در ابتدا بنا به سیاست شوروی از میلسپو دفاع کرده بود، در سال 1323 نظری مشابه نظر مصدق داشت. حتی آنها دربارۀ دلیل اعطای مهلت سه‌ماهه به میلسپو معتقد بودند که این مهلت «برای انجام آخرین خوش‎‍خدمتی به امپریالیسم آمریکا و انگلستان» بوده است (پژوهشگران گروهی جامی، 1381: 183).

بررسی اسناد و مدارک موجود نشان می‎‍دهد تشکیک مصدق و حزب توده دربارۀ حسن ‎‍نیت میلسپو چندان بیراه نبوده است. میلسپو در ابتدا با حمایت کامل سفارت انگلیس و آمریکا استخدام شد (بولارد و اسکراین، 1363: 85- 86؛ ذوقی، 1368: 164- 163) و بعداً هم با حمایت آنها و طرفدارانشان در دولت و مجلس توانست به اقدامات خود ادامه دهد و با دریافت اختیارات فوق‎‍العاده، امور اقتصادی و مالی ایران را کاملاً تحت تسلط خود بگیرد. در زمانی هم که با انتقاد شدید گروه‎‍های مخالف روبه‎‍رو شد و لایحۀ لغو اختیاراتش در مجلس در جریان بود، با حمایت همین طرفداران ازجمله سید ضیا و دار و دسته‎‍اش توانست مهلت سه‌ماهه[1] از مجلس بگیرد (میلسپو، 1370: 173- 172). زمانی هم که ابتهاج در آمریکا خواست از میلسپو انتقاد کند، والس مری با گفتن این جمله که «اگر دولت ایران تصمیم دارد مستشار از شوروی بیاورد، البته مختار است ولی دیگر از ما توقع کمک نداشته باشد»، حمایت قاطع خود را از میلسپو نشان داد (ابتهاج، 1371: 1/122). همۀ این موارد نشان می‎‍دهد متفقین برای حفظ منافع خود، به‌صورت همه‎‍جانبه از میلسپو حمایت می‌کردند. بدون شک میلسپو نیز با تضمین منافع آنها توانسته بود حمایتشان را جلب و حفظ کند. بر طبق اظهارات خود میلسپو در خاطراتش، او با هماهنگی و موافقت کامل سفارت آمریکا، سیاست‎‍هایش را پیش می‎‍برد. او در موضوع استعفا، برای تحت فشار قرار دادن مجلس برای تصویب لایحۀ مالیات بر درآمد، سه بار به موافقت و حمایت دریفوس، سفیر آمریکا در ایران اشاره کرده و درنهایت نوشته است: «همبستگی اعضای هیئت و پشتیبانی سفارت کافی بود که مجلس را به اقدام وادارد» (میلسپو، 1370: 153). میلسپو در نامه‎‍ها و گزارش‎‍های خود بارها از کمک‎‍های متفقین تعریف و تمجید کرده است تا کسانی را که مسبب رنج و بدبختی ایرانیان شده بودند، ناجی ملت نشان دهد. او در یکی از گزارش‎‍های خود به نخست‎‍وزیر می‎‍نویسد: «از اینکه انجام کارها به تأخیر افتاده یا اموری ناقص عمل شده است نباید سرزنش را کاملاً متوجه میسیون مالی آمریکا نمود، بلکه باید در مقابل از مقامات دیگر مخصوصاً متفقین در قبال کمک‎‍های مهمی که در راه آرامش کشور ایران و رفاه مردم مبذول داشته‎‍اند، تشکر کرد» (ساکما، 1160/290: 22). بنابراین، می‎‍توان گفت میلسپو در درجۀ نخست، حامی و تأمین‎‍کنندۀ منافع متفقین بود و این کار را هم به نفع احسن انجام داد و منافع ایران و اصلاح امور مالی این کشور در درجۀ دوم اهمیت قرار داشت و به همین سبب تلاش چندانی برای بهبود آن صورت نگرفت (امیراحمدی، 1373: 501).

نتیجه‎‍گیری

در پژوهش حاضر دلایل موفق‌نشدن میلسپو در اصلاح امور مالی ایران در زمان اشغال کشور در جنگ جهانی دوم بررسی شد و دیدگاه دو گروه موافقان و مخالفان میلسپو دربارۀ دلایل ناکامی او مطرح و صحت‎‍سنجی شد. بررسی اسناد و مدارک موجود نشان می‎‍دهد در دیدگاه هر دو گروه، رگه‎‍هایی از حقیقت وجود دارد و عوامل مختلفی همچون: دخالت و کارشکنی مخالفان، اهمال دولت و مجلس در تصویب لوایح مدنظر میلسپو، ساختار اداری و مالی فسادآمیز ایران، کارشکنی و مانع‎‍تراشی شوروی در انتقال غلات شمال ایران به مناطق مرکزی و فقدان بودجه و امکانات کافی در شرایط بحرانی و نابسامان کشور در جنگ جهانی دوم از یک طرف و نداشتن تجربه‌ و شایستگی میلسپو برای شغل مهمی همچون ریاست دارایی یک کشور، نداشتن شناخت و آگاهی کامل او از ساختار سیاسی و اداری ایران، اتخاذ سیاست‎‍ها و تصمیمات نامناسب و گاه متضاد، تکبر و خودرأیی میلسپو در بسیاری از موارد و ترجیح منافع شخصی و آمریکا بر منافع ملت و دولت ایران از طرف دیگر، در موفق‌نشدن میلسپو نقش داشته‎‍اند. بنابراین، می‎‍توان گفت اگر میلسپو در یک شرایط عادی به استخدام ایران در می‎‍آمد و برنامه‎‍هایش از سوی یک دولت مقتدری حمایت و اجرا می‎‍شد، چه‌بسا اصلاحاتی در ساختار مالی و اداری ایران انجام می‎‍داد، همان‌طور که در مأموریت اولش، با حمایت رضاشاه چنین کاری را انجام داده بود. اما باید توجه داشت که میلسپو و هیئت همراهش تجربه و شایستگی لازم برای انجام اصلاحات اساسی و ساختاری در امور مالی ایران را نداشتند و چه‌بسا انگیزه و مأموریت این کار را نیز نداشتند وگرنه، در همان شرایط بحرانی موجود نیز می‎‍توانستند با آن اختیارات گسترده و حمایت متفقین و گروه‎‍های داخلی اصلاحاتی را انجام دهند، اما این کار را نکردند و همین موضوع، ادعای مخالفان و منتقدانی را تقویت می‎‍کند که معتقد بودند میلسپو خادم و خیرخواه ملت ایران نبود، بلکه عامل و مجری سیاست‎‍های متفقین و حافظ منافع آنها بود.

[1] - میلسپو در کتابش می‎‍نویسد که ما چهارماه فرصت خواسته بودیم، اما نخست‎‍وزیر در گزارش خود به مجلس، اشتباهاً سه‌ماه گزارش داده بود و همین سه‌ماه تصویب شد (میلسپو، 1370: 173).