آسیب‌شناسی ساختاری طرح هادی به‌منزلة فراگیرترین طرح توسعة روستایی در ایران نمونه: استان کرمانشاه

مقدمه

ترکیبی از عوامل متعدد ازجمله رشد جمعیت و فشارهای جمعیتی، فقر فزاینده، تخریب محیط‌زیست، تغییرات آب‌وهوایی، کاهش بهره‌وری کشاورزی، رشد جمعیت، مهاجرت و... دنیای کنونی را با چالش‌های متعددی مواجه کرده است (Melore and Nel, 2020: 1). این مسائل و مشکلات به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه مشهود است (Satterthwaite et al., 2020: 143). برای حل چالش‌های موجود، دولت‌های جهان سوم سیاست‌ها، راهبردها و برنامه‌های مختلفی را طراحی کرده‌اند؛ اما هیچ‌یک از آنها در مقیاس کلان نتوانسته است این مشکلات را حل کند (Nassar and Elsayed, 2018: 2367). برای توسعة روستاها نیز تاکنون الگوها و راهبردهای متعددی با نگرش‌های فضایی و غیرفضایی مدنظر قرار گرفته است. از آنجا که هرکدام از این الگوها و راهبردها با نگرش اجتماعی و اقتصادی خاصی شکل گرفته‌اند، اجرای آ‌نها به شکل مستقیم یا غیرمستقیم بر ساختار کالبدی روستاها تأثیرگذار بوده است (عنابستانی و همکاران، 1397: 2).

در ایران طرح هادی روستایی که نخستین تلاش سازمان‌یافته و فراگیر ملی برای سازماندهی فضایی روستاها شناخته می‌شود، به‌نوعی گسترده‌ترین و پرهزینه‌ترین طرحی است که در پهنة جغرافیایی کشور به‌منظور آبادانی روستاها به مرحلة اجرا درآمده است (شمس‌الدینی و شکور، 1394: 102). در تعریفی ساده طرح هادی، طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود، میزان و مکان گسترش آتی و نحوة استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تجاری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و نیازمندی‌های عمومی روستایی را برحسب مورد در قالب مصوبات طرح‌های ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی یا طرح‌های جامع ناحیه‌ای تعیین می‌کند (عزیزپور و حسینی حاصل، 1387: 43). طرح هادی روستایی با در پیش گرفتن رویکردی مبتنی بر محدودیت تحولات کالبدی در توسعة روستاها، بر اجرای پروژه‌هایی تأکید داشته است که همگی در پی توسعة روستایی هستند (ابراهیمی و همکاران، 1393: 106)؛ به طوری که از آن به‌منزلة طرح جامع توسعة روستایی (حیدری ساربان و همکاران، 1396: 84) و مهم‌ترین ابزار مدیریت توسعة روستایی در ایران (علینقی‌پور و پوررمضان، 1393: 111؛ عنابستانی و همکاران، 1395: 82- 83) یاد می‌شود.

ازجمله اقدامات مهمی که به تقویت و پایداری آثار طرح هادی کمک شایانی می‌کند، آسیب‌شناسی طرح هادی روستایی است؛ درواقع انجام این کار به آگاهی از دیدگاهها و عقاید کارشناسان و شناسایی ضعف‌ها و قوت‌های طرح منجر خواهد شد (برزو و همکاران، 1389: 154)؛ به بیان دیگر آسیب‌شناسی با شیوه‌ای قانونمند و به‌مثابة بخشی جدایی‌ناپذیر از روش‌شناسی، به تحول سازمانی اعتبار می‌بخشد. مطالعات آسیب‌شناسی می‌تواند جنبة درمانی (مربوط به یافتن مشکلات و راه‌حل‌های آن) یا جنبة توسعه‌ای (مربوط به اینکه چه کارهایی باید انجام شود تا به موفقیت و اقتدار کمک کند) داشته باشد. حیطة آسیب‌شناسی شامل رسیدگی دقیق به تمام سیستم‌ها تا بررسی تک‌تک مشکلات است. معمولاً با آسیب‌شناسی، مشکلات و مسائل تشخیص داده و سپس بررسی می‌شود (مانزینی، 1385: 8).

در دهه‌های اخیر برای آسیب‌شناسی برنامه‌ها و پروژه‌های مختلف، استفاده از رویکرد کیفی رواج گسترده‌ای یافته است. این رویکرد عموماً مبتنی بر جلب مشارکت ذی‌نفعان و شفاف‌سازی واقعی ابعاد و پیامدهای ناشی از اجرای طرح‌ها و برنامه‌های عمرانی ازجمله طرح هادی روستایی است (برزو و همکاران، 1389: 164).

استان کرمانشاه با تعداد 478444 روستانشین، 2854 روستای دارای سکنه، 1715 روستای بالای 20 خانوار از استان‌های مطرح کشور درزمینة تولیدات زراعی و دامی (Jamini et al., 2017: 27) و نگهداری جمعیت در نواحی مرزی کشور است (Shamsoldini et al., 2016: 486- 487). آمارها نشان می‌دهد در 99 درصد روستاهای بالای 20 خانوار استان، طرح هادی روستایی تهیه و در 52 درصد روستاها، این طرح اجرا شده است و این استان از استان‌های پیشرو کشور درزمینة تهیه و اجرای طرح هادی روستایی است. برخلاف آثار عملکردی مثبت متعدد طرح هادی بر جامعة روستایی به‌ویژه در بخش کالبدی و فیزیکی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ساختار این طرح را برای دستیابی هرچه بیشتر به اهداف توسعه‌ای بارها بازبینی و اصلاح کرده است؛ با وجود این با توجه به تغییرات و تحولات به‌وجودآمده در جامعة روستایی در سال‌های اخیر (تغییر شیوة معیشت، مهاجرت، بیکاری، فقر، ضعف امکانات و...) و رسالت طرح هادی و همچنین فراگیری این طرح در کل کشور و اهمیت زیاد آن برای جامعة روستایی، شناسایی آسیب‌های موجود در این طرح ملی اهمیت بسزایی دارد؛ زیرا با دستیابی به این مهم، بستر علمی و شناختی لازم برای تقویت بیش از پیش طرح هادی فراهم خواهد آمد و می‌توان انتظار داشت که تلاش‌ها و پیگیری‌های بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان کرمانشاه و حتی کل کشور با اطمینان بیشتری به ثمر خواهد نشست. درمجموع می‌توان طرح هادی روستایی را از دو مقولة ساختاری و عملکردی آسیب‌شناسی کرد. دو مقولة کلیدی که برخلاف داشتن ارتباط درهم‌تنیده با یکدیگر، می‌توان دیوار حائلی را در میان آنها متصور شد؛ زیرا آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی، مقوله‌ای سازمانی و نهادی است که در حیطة ارزیابی کارشناسان و متخصصان مرتبط قرار دارد و به نوعی خارج از حیطة ارزیابی روستاییان است؛ در حالی که جوامع روستایی شاید بهترین ارزیابان آسیب‌های عملکردی طرح هادی باشند. با توجه به مطالب بیان‌شده، پرسش‌های اساسی پژوهش حاضر عبارت‌اند از:

1. مهم‌ترین آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی کدامند؟
2. برای رفع آسیب‌های شناسایی‌شده، مهم‌ترین راهکارهای عملیاتی و اجرایی کدامند؟

مبانی نظری و سوابق پژوهش

دربارة تاریخچة طرح هادی در ایران بررسی‌ها نشان می‌دهد که نخستین‌بار در سال 1362 طرحی با عنوان «طرح اصلاح و ‌روان‌بخشی روستاها» در یکی از روستاهای شهرستان شهرکرد به اجرا درآمد. به دنبال این برنامة موفقیت‌آمیز، با پیگیری نمایندگان استان همدان در مجلس شورای اسلامی و با تلاش بنیاد مسکن و سازمان برنامه و بودجة این استان، در اواخر سال 1362 «طرح جامع و بهسازی 59 روستای بالای 500 خانوار» تدوین شد. درنهایت اعتبارات اختصاص‌یافتة استان همدان صرف تهیة طرح اصلاح و روان‌بخشی 59 روستا و اجرای طرح 3 روستا (دمق از شهرستان رزن، داق‌آباد از شهرستان کبودرآهنگ و دهپیاز از شهرستان همدان) شد. بهبود وضعیت بهداشتی، حمل‌ونقل، معابر روستاها و ایجاد سیمای شهری با اجرای طرح بهسازی در این سه روستا، با استقبال روستاییان و مسئولان کشور همراه بود؛ درنتیجه تهیه و اجرای این طرح‌ها گسترش یافت و از یک طرح استانی خارج و به طرح ملی تبدیل شد و طی آن بنیاد مسکن انقلاب اسلامی براساس مادة 7 اساسنامة قانونی خود که در سال 1367 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، موظف به تهیة طرح‌های هادی و اصلاح معابر در روستاها با هماهنگی دستگاههای ذی‌ربط و اجرای آن با مشارکت مردم از محل اعتبارات مصوب دولت شد. طرح هادی نخست برای مراکز بخش‌ها و دهستان‌ها و نیز روستاهای بالای 400 خانوار تهیه شد، ولی از سال 1381 همة روستاهای با جمعیت بیش از 100 خانوار زیر پوشش این طرح قرار گرفتند (رضوانی، 1387: 153- 155). در ادامة تکمیل این فرایند، در حال حاضر تهیه و اجرای طرح هادی به سطح روستاهای بالای 20 خانوار رسیده و گسترة عملکرد تهیه و اجرای آن در سکونتگاههای روستایی بیش از پیش توسعه یافته است؛ به گونه‌ای که در حال حاضر طرح هادی گسترده‌ترین و مهم‌ترین زمینه و روش مداخلة دولت در روستاهاست و این طرح مهم‌ترین اقدام دولت در رسیدگی به امور و آبادانی روستاها از آغاز حیات اجتماعی روستاهای ایران (ریاحی و مرادی، 1393: 83) و مهم‌ترین سند رسمی و قانونی توسعه و عمران یک روستا در ایران (ربیعی‌فر و حضرتی، 1394: 76) است؛ همچنین محلی‌ترین و موردی‌ترین طرح‌هاست که مستقیماً با روستاها و اجتماع روستایی ارتباط دارد و هدف نهایی آن، فراهم‌آوردن زمینة رفاه و بهبود کیفیت زندگی روستاییان و ماندگاری آنان در مناطق روستایی است (عنابستانی و همکاران، 1395: 82- 83).

درزمینة نظریات و رویکردهای حاکم بر طرح هادی روستایی، بررسی ساختار شرح خدمات طرح هادی روستایی نشان می‌دهد این طرح همانند بیشتر طرح‌های کالبدی (شهری و منطقه‌ای) با پیروی از رویکرد بهبود از طریق «جبرگرایی فیزیکی» و اصلاح و با اتکا بر اصلاح کالبدی درصدد تأثیرگذاری بر رفتارها و امور غیرکالبدی است (عزیزپور و حسینی حاصل، 1387: 44). درمجموع با توجه به تعریف و اهداف طرح هادی روستایی و همچنین منشأ الهام اولیة آن یعنی طرح‌های جامع شهری، بنیاد رویکردهای حاکم بر آن را می‌توان در رویکردهای برنامه‌ریزی کالبدی، رویکرد نوسازی و بازسازی روستایی مطرح کرد.

برنامه‌ریزی کالبدی را فرایندی برای توسعة کالبدی سکونتگاههای انسانی به شمار آورده‌اند که در قالب یک طرح مشخص بخش‌هایی از فضای سکونتگاه شامل انواع کاربری زمین، مکان‌یابی بناها، معابر و خدمات گوناگون را نظم می‌بخشد. این‌گونه برنامه‌ریزی بیشتر به کوشش در راستای توسعة کالبدی شهرها بازمی‌گردد، هرچند در سال‌های اخیر دربارة سکونتگاههای روستایی نیز کاربرد یافته است. در این نوع برنامه‌ریزی سعی می‌شود بخش‌های مصنوع سکونتگاه به نحوی منظم و از پیش طراحی شده، به‌صورتی کارآمد و جذاب، هرچند بیشتر ایستا، ساماندهی شود. در بیشتر مواقع این‌گونه نظم‌دهی به جای بهره‌گیری از نحوة استقرار ارگانیک اجزای کالبدی، به پیروی از اصول هندسی تمایل دارد. تمایل کارشناسان این نوع برنامه‌ریزی به اصول هندسی در مواقعی با ارزش‌های شناخته‌شدة بومی و الگوهای روابط و فعالیت در روستاها در تعارض قرار می‌گیرد و بافتی بیگانه با بافت‌های مأنوس در محیط‌های روستایی ایجاد می‌کند. در سال‌های اخیر و در سطح جهانی برای رفع این نقیصه کوشش شده است تا درعوض پیروی از اصول برنامه‌ریزی کالبدی، چهارچوب‌های برنامه‌ریزی فضایی به کار روند؛ زیرا برنامه‌ریزی فضایی به ساماندهی ساختارهای پویای محیطی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی به نحوی توأمان و یکپارچه توجه دارد و بر روابط و جریان‌های درونی و بیرونی سکونتگاهها تأکید می‌کند (معاونت عمران روستایی، 1398: 31- 33؛ Huggins, 2016: 1- 3).

رویکرد نوسازی در عام‌ترین مفهوم خود ناظر بر دگرگونی ارزش‌ها و شیوه‌های زندگی در راستای نوگرایی است. نوسازی روستایی برمبنای تحول سکونتگاههای روستایی و ضرورت‌های زمانی مطرح شده است. واقعیت این است که روستاها طی دهه‌های اخیر ازلحاظ کالبدی و اقتصادی با تحولاتی همراه بوده‌اند و دگرگونی‌هایی نیز در مجموعة ارزش‌ها و شیوه‌های ارزش‌گذاری آنان درزمینة زندگی و فعالیت پدید آمده است. این تحولات در همراهی با گسترش روابط شهر و روستا و رشد و پیچیدگی ارتباطات و همچنین بهره‌مندی بیشتر از امکانات آموزشی، فضایی متفاوت با برداشت‌ها و تصورات متعارف روستاییان فراهم آورده است. این مجموعه از تحولات در پیوند آشکار و پنهان با رویکردهای نوگرایانة کارشناسان توسعه، نوعی گرایش به شهری‌سازی و به‌کارگیری اصول شهرسازی در روستاها را دامن زده است؛ تا جایی که کوشش می‌شود در طراحی‌های روستایی نیز از نوعی همسان‌سازی کالبدی روستاها با کانون‌های شهری تبعیت شود. آشکار است که از نوسازی روستایی حمایت نمی‌شود، مگر آنکه به‌لحاظ پذیرش هماهنگ با ارزش‌های روستایی و مورد قبول روستاییان، به‌لحاظ زیست‌محیطی پایدار، ازلحاظ اقتصادی به‌صرفه و کارآمد و ازلحاظ جایگاه و عملکرد فضایی به نحوی مطلوب نقش‌پذیر باشد (Setty Pendakur, 1985: 660- 665; OECD, 2012: 1- 5).

بازسازی را می‌توان سومین عنصر در رویکرد به تهیه و اجرای طرح هادی روستایی به شمار آورد. با عنایت به سانحه‌خیزی کشور و نیز تجربیات بازسازی حین و پس از جنگ تحمیلی، بازسازی مورد توجه و تأکید بوده است. تجربة گستردة بازسازی روستاهای جنگ‌زده و نیز تجربیات بازسازی پس از زلزله و سیل در کشور، زمینة توجه و اعمال این فعالیت را نیز در طرح‌های هادی به‌نوعی ملحوظ داشته است؛ از این رو اندیشة بازسازی در مطالعات طرح‌های هادی به‌خوبی قابل ردیابی است؛ چنانکه در این طرح‌ها طبقه‌بندی بناهای روستایی برمبنای استحکام، نوع مصالح و نحوة ساخت و مقاومت آنها پیوسته مدنظر قرار گرفته است (معاونت عمران روستایی، 1398: 31- 33).

براساس بند ج مادة یک فصل آیین‌نامة اجرایی تهیه و تصویب طرح روستایی براساس مادة 7 اساسنامة بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 17/9/1366 مجلس شورای اسلامی، طرح هادی روستایی عبارت است از طرح تجدید حیات و هدایت روستا به‌لحاظ ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فیزیکی (ارمغان، 1386: 89؛ جهان‌تیغ، 1390: 15- 18). براساس تعریفی دیگر، طرح هادی طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود، میزان و مکان گسترش آتی و نحوة استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف را برحسب مورد در قالب مصوبات طرح‌های ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی یا طرح‌های جامع ناحیه‌ای تعیین می‌کند (حیدری ساربان و همکاران، 1396: 84).

با توجه به اهمیت تهیه و اجرای طرح‌های توسعة روستایی ازجمله هادی در جوامع روستایی، در این زمینه پژوهش‌های مختلفی انجام شده است که در ادامه به نتایج چند مطالعة مهم اشاره می‌شود.

براساس نتایج پژوهش مظفر و همکاران (1387) فقدان یا نقص مطالعات محیطی هنگام تهیة طرح‌ها و پیش‌بینی‌نکردن آثار اجرای پروژه‌های دهگانة طرح هادی بر محیط طبیعی و محیط‌زیست روستاها در زمان تهیه و اجرای طرح‌ها، ازجمله مهم‌ترین مشکلات طرح هادی در روستاهای کشور است.

از نظر زارعی (1388) نبود یک نظام منسجم فکری و یک مفهوم استوار از طرح در گسترة معناشناسی طرح‌های روستایی و شهری، نبود منابع و استانداردهای معین برای بخش روستایی و ورود قوانین و استانداردهای شهری به‌صورت مستقیم و بدون یک شناخت درست از نیازمندی‌های زندگی روستایی، وام‌گیری از عناصر شهری و استفاده از آنها در طراحی روستا و ایرادهای مربوط به عوامل شرکت‌کننده در تهیة طرح یعنی مشاوران، کارشناسان بنیاد و اعضای کمیتة فنی، اصلی‌ترین مشکلات طرح‌های هادی روستایی هستند.

یافته‌های پژوهش جهان‌تیغ (1390) نشان داد که اجرانشدن طرح هادی به‌صورت کامل و نیمه‌کاره‌ماندن آن، همسان در نظر گرفتن روستاها با وجود تفاوت‌های بین آنها، بی‌توجهی به ابعاد اقتصادی و معیشتی روستاییان، افزایش قیمت زمین، دامن‌زدن به اختلافات بین روستاییان، تحمیل هزینة تعریض معابر و کاربری‌ها به جامعة روستایی هنگام اجرای طرح و جبران‌نکردن بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و بی‌توجهی روستاییان به ضوابط و مقررات طرح هادی روستایی، از مهم‌ترین آسیب‌های طرح هادی روستایی در دهستان‌های بخش مرکزی و شیب آب واقع در دشت سیستان هستند.

 نتایج پژوهش مطیعی لنگرودی و یاری (1389) نشان داد مطالعات فاقد رویکرد نظام‌مند فضایی و آمایشی که در عمل به سمت نوعی یکسان‌سازی فضایی بدون توجه به تنوعات بارز طبیعی پیش می‌رود، از مشکلات طرح هادی روستایی است.

یافته‌های پژوهش برزو و همکاران (1389) درزمینة مسائل و مشکلات طرح هادی روستا در روستای کرناچی شهرستان کرمانشاه نشان داد مشکلات اداری و مدیریتی، بی‌توجهی به مسائل زیربنایی روستا، بی‌توجهی به ایجاد امکانات رفاهی در روستا، مسائل اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و جغرافیایی و بی‌توجهی به مسائل بهداشتی روستا، مهم‌ترین مسائل و مشکلات طرح هادی هستند.

نتایج پژوهش رضایی و صفا (1392) نشان داد مهم‌ترین مشکلات طرح هادی در روستاهای شهرستان زنجان را می‌توان در پنج عامل مدیریتی‌برنامه‌ریزی، زیست‌محیطی، فیزیکی، دانشی‌اطلاعاتی و فنی گروه‌بندی کرد.

از نظر عزیزپور (1392) با توجه به ناکامی طرح هادی در سامان‌بخشی به نظام روستایی، تحول و بازاندیشی در تفکر حاکم بر طرح هادی، امری محتوم و گریزناپذیر است.

براساس نتایج پژوهش حسنی (1394) تغییر کاربری اراضی کشاورزی و درنهایت کاهش تولید مواد غذایی در روستاهای شهرستان تایباد، از مهم‌ترین آسیب‌های طرح هادی به‌واسطة تغییرات کاربری اراضی کشاورزی هستند.

نتایج پژوهش‌های اعظمی و همکاران (1394) و عنابستانی و موسوی (1396) دربارة تهیه و تصویب طرح هادی در شهرستان‌های همدان و دشتستان نشان داد یکی از مهم‌ترین آسیب‌های طرح هادی، مشارکت ضعیف روستاییان در روند تهیه و تصویب طرح است.

نتایج پژوهش ربیعی‌فر و حضرتی (1394) نشان داد قوانین و مقررات دست‌وپاگیر حاکم بر طرح، شناخت کم مجریان و برنامه‌ریزان از روستا، ضعف مشارکت و کم‌توجهی طرح هادی به قشرهای فقیر، مهم‌ترین مشکلات و آسیب‌های طرح هادی در سکونتگاههای روستایی استان زنجان هستند.

برمبنای نتایج پژوهش اعظمی و همکاران (1395) تحقق‌نیافتن کاربری‌های پیشنهادی، انطباق‌نداشتن سرانۀ کاربری روستا با سرانۀ استاندارد، شناسایی‌نشدن نیازهای روستاییان در تهیه و اجرای طرح، طولانی‌شدن مدت اجرا، ناکامی در کنترل مهاجرت‌ها به دلیل ناتمام‌ماندن طرح، رضایت کم روستاییان از اجرای طرح و نبود نگرش سیستمی و ارتباط بین عوامل در ارزیابی و تحلیل طرح‌ها در زمان تهیه و فاصله‌گرفتن دولت از مردم در برنامه‌های توسعة کالبدی روستا، ضعف اطلاعاتی، نظارت و اجرا، مهم‌ترین آسیب‌ها و مشکلات طرح هادی در شهرستان زنجان هستند.

نتایج پژوهش سجاسی قیداری (1395) درزمینة طرح هادی در دهستان فندرسک شمالی و جنوبی واقع در شهرستان رامیان نشان داد تأکید بیش از حد طرح هادی روستایی بر مؤلفه‌های فرمی (کیفیت عینی محیط و کالبد روستا، کیفیت مناسب معابر و دسترسی آسان به آنها، زیرساخت‌های فیزیکی، برخورداری از فضای سبز، استحکام بافت کالبدی و تقویت ایمنی محیط روستا) و کم‌توجهی به مؤلفه‌های معنایی (حفظ ارزش‌های نمادین روستا، سرزندگی فردی و اجتماعی، احساس هویت و تعلق، خوانایی مطلوب، بهداشت محیط و احساس امنیت) و کارکردی (تناسب با اقتصاد محلی، تنوع‌بخشی به فعالیت‌های اقتصادی، تقویت تعاملات اجتماعی، جذب و نگهداشت جمعیت افزایش کارکرد تفریحی و کاهش کاربری‌های مختلط)، از مهم‌ترین آسیب‌های طرح هادی روستایی هستند.

از نظر رحمانی فضلی و همکاران (1396) بی‌توجهی به ساختارها و کارکردهای خاص هر سکونتگاه روستایی، کم‌توجهی به نقش مردم و مشارکت آنان، کم‌توجهی به موقعیت جغرافیایی و شرایط اجتماعی‌اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و زیست‌محیطی خاص هر روستا و اجرای طرح به‌صورت تیپ (حالت یکسان در تمام روستاها) از آسیب‌های تهیه و اجرای طرح هادی روستایی در دهستان چهل‌چای واقع در استان گلستان هستند.

نتایج پژوهش کمانرودی کجوری و مجیدی (1396) با هدف آسیب‌شناسی طرح‌های هادی روستایی در جمع‌آوری و دفع آب‌های سطحی نشان داد آسیب‌ها را می‌توان در سه بعد تعریف (شرح خدمات)، مدیریتی و اجرایی طبقه‌بندی کرد. با توجه به مصاحبه‌های صورت‌گرفته، آسیب‌های اجرایی طرح‌های هادی روستایی در دفع آب‌های سطحی عمدتاً متأثر از آسیب‌های مدیریتی و رویکردها (شرح خدمات)، انجام‌نشدن مطالعات شبکة دفع آب‌های سطحی در حوضة آبخیز، بی‌توجهی به شیوة مدیریتی در اجرای طرح‌های هادی روستایی و بی‌توجهی به تسهیلگری و به مشارکت‌طلبیدن مردم روستاست.

براساس مطالعة (2006) Berk and Akdemir بی‌اطلاعی ساکنان از اهداف پروژه و مشارکت‌نکردن آنها در مراحل مختلف پروژه (برنامه‌ریزی، اجرا و کنترل)، از مهم‌ترین آسیب‌های پروژه‌های توسعة روستایی در استان یوزگات ترکیه است.

نتایج پژوهش (2013) Mikaeil et al. نشان داد جذب‌نشدن مشارکت روستاییان در اجرای طرح هادی، یکی از مهم‌ترین مشکلات اجرای طرح هادی در شهرستان آمل بوده است.

براساس مطالعة (2015) Hosseini et al. برای نوسازی و مقاوم‌سازی سکونتگاههای روستایی دربرابر زلزله در مطالعات طرح هادی روستایی شهرستان تفرش، مطالعات مکانیک خاک که برای روستاهای واقع در دامنه‌های مناطق تپه‌ای، نزدیک رودخانه‌ها یا مستعد زمین‌لرزه بسیار مهم هستند، در طرح پیشنهادی گنجانده نشده است.

نتایج پژوهش (2016) Hou and Duan نشان داد در روستای بائوهی پکن، ضعف مشارکت ساکنان در فرایند تهیه و اجرای پروژه‌های زیرساختی و فیزیکی، از مهم‌ترین چالش‌هاست.

نتایج پژوهش (2016) Taheri Karimi and Javani نشان داد تغییر ساختار مشاغل به سوی شغل‌های خدماتی، تغییر ساختار، کالبد و بافت روستا، تخریب بافت تاریخی و ارزشمند روستا، از مهم‌ترین آسیب‌های اجرای طرح‌های مختلف در روستای سویناس در شهرستان مهاباد است.

(2018) Belošević et al. و (2018) Bhave and Rahate در مطالعات خود بر اهمیت ارزیابی و آسیب‌شناسی برنامه‌ها و پروژه‌های توسعة روستایی تأکید کرده‌اند.

بررسی مبانی نظری و سوابق پژوهش نشان می‌دهد مشکلات و آسیب‌های طرح‌های توسعة روستایی و همچنین طرح هادی روستایی متناسب با شرایط جغرافیایی حاکم بر روستاها و مکان‌های مختلف، متفاوت است و با وجود فراگیری، اهمیت و اثرگذاری طرح هادی بر اجتماع روستایی درزمینة مشکلات ساختاری طرح هادی مطالعة منسجمی انجام نشده است و در این زمینه خلأ مطالعاتی زیادی وجود دارد. آسیب‌شناسی ساختار طرح هادی به عملکرد این طرح‌ها کمک شایانی می‌کند؛ زیرا ساختار طرح هادی روستایی به‌مثابة چشمه‌ای است که آب اراضی پایین‌دست خود را تأمین می‌کند و هرگونه چالش و آسیبی که برای آن پیش بیاید، بر اراضی وابسته به آن تأثیر می‌گذارد؛ از این رو آسیب‌شناسی ساختار طرح هادی روستایی به بهبود عملکرد طرح هادی و درنهایت توسعة روستایی یکپارچه منجر می‌شود.

محدودة پژوهش

استان کرمانشاه، یکی از استان‌های مرزی کشور، در غرب ایران واقع شده است. این استان به‌لحاظ موقعیت جغرافیایی در طول شرقی 33 درجه و 40 دقیقه تا 35 درجه و 18 دقیقه و عرض شمالی 45 درجه و 24 دقیقه تا 48 درجه و 7 دقیقه قرار گرفته است (شکل 2). براساس آخرین تقسیمات سیاسی در کشور، این استان متشکل از 14 شهرستان (اسلام‌آباد غرب، پاوه، ثلاث باباجانی، جوانرود، دالاهو، روانسر، سرپل ذهاب، سنقر، صحنه، قصر شیرین، کرمانشاه، کنگاور، گیلان غرب و هرسین)، 30 بخش، 87 دهستان، 64 شهر، 3152 آبادی و 2854 روستاست (شکل 1). بررسی‌ها نشان می‌دهد تاکنون 856 طرح هادی در روستاهای استان اجرا شده که در این میان در شهرستان‌های کرمانشاه و قصر شیرین بیشترین و کمترین طرح هادی اجرا شده است (شکل 2 و جدول 1).

شکل 1. موقعیت جغرافیایی استان کرمانشاه در کشور

Figure 1. Geographical location of Kermanshah province in the country

شکل 2. تعداد و درصد طرح هادی اجراشده در شهرستان‌های استان کرمانشاه

Figure 2. Number and percentage of Hadi plan implemented in the Township of Kermanshah province

جدول 1. تعداد و درصد طرح هادی اجراشده در شهرستان‌های استان به تفکیک (نویسندگان، 1400)

Table 1. Number and percentage of implemented Hadi plan in the County of the province separately (Authors, 2021)

روش پژوهش

پژوهش کیفی حاضر در چهارچوب پارادایم تفسیری‌برساختی انجام شده و شیوة تحلیل حاکم بر آن، تحلیل مضمونی^[1] است. روش تحلیل مضمون از متعارف‌ترین و پرکاربردترین روش‌های تحلیل داده‌های کیفی است که عبارت است از تحلیل مبتنی بر استقرای تحلیلی و در آن پژوهشگر با طبقه‌بندی داده‌ها و الگویابی درون‌داده‌ای و برون‌داده‌ای به یک سنخ‌شناسی تحلیلی دست می‌یابد؛ به بیان دیگر تحلیل مضمون عبارت است از عمل کدگذاری^[2] و تحلیل داده‌ها با این هدف که داده‌ها چه می‌گویند. این نوع تحلیل به دنبال الگویابی در داده‌هاست. زمانی که الگویی از داده‌ها به دست آمد، باید حمایت موضوعی از آن صورت گیرد. به بیانی مضمون‌ها از داده‌ها نشئت می‌گیرند (محمدپور، 1392: 66- 67).

جامعة آماری و هدف شامل کارشناسان و متخصصان طرح هادی روستایی است. این جامعه شامل همة افرادی (سطح استانی و حتی کارشناسان شناخته‌شده در سطح ملی) بوده است که تخصص علمی و سابقة اجرایی در تهیه و اجرای طرح هادی داشته‌اند. این افراد شامل مسئولان و مدیران ارشد و همچنین کارشناسان بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، نقشه‌برداران، مشاوران تهیة طرح هادی، پیمانکاران، شرکت‌های مهندسین مشاور، عامل چهارم و... هستند. برای گرد‌آوری داده‌های لازم از مصاحبه‌های عمیق نیمه‌ساخت‌یافتة فردی و مصاحبه‌های گروهی استفاده شده است؛ به این صورت که 6 مصاحبة عمیق فردی به‌صورت نمونه‌گیری هدفمند (مصاحبه‌های انجام‌شده با کارشناسان و متخصصان طرح هادی روستایی) و دو گروه (مسئولان و مدیران ارشد، کارشناسان بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، نقشه‌برداران، مشاوران تهیة طرح هادی، پیمانکاران، شرکت‌های مهندسین مشاور و عامل چهارم) تشکیل داده شده است. این مصاحبه‌ها در بازة زمانی اردیبهشت سال 1399 تا شهریور سال 1399 انجام شده و مبنای اتمام مصاحبه‌ها اشباع نظری بوده است. اشباع نظری معیاری است برای تعیین تعداد نمونه‌ها که براساس آن پژوهشگر تا جایی مصاحبه‌ها را ادامه می‌دهد که پاسخ به پرسش‌های عمدة پژوهش اشباع شود یا داده‌های جدیدی در فرایند گردآوری داده‌ها تولید نشود. در این مطالعه از میان انواع طرح‌های تحلیل مضمونی برای تحلیل داده‌ها، از طرح (2006) Braun and Clarke استفاده شده است. Braun and Clarke فرایند تحلیل داده‌ها را دارای سه مرحلة عمومی توصیف متن، تشریح و تفسیر متن و ادغام و یکپارچه‌کردن دوبارة متن می‌دانند؛ بر این اساس در مرحلة توصیف، داده‌ها در یک نظم و پیوستار زمانی قرار گرفته‌اند و کدگذاری اولیه روی آنها انجام شده است. این مرحله شامل سه گام آشناشدن با متن، ایجاد کدهای اولیه و کدگذاری، جست‌وجو و شناخت مضامین بوده است. در مرحلة تحلیل داده‌ها سازمان‌دهی، تنظیم و مقوله‌بندی انجام شده است. کدگذاری و مقوله‌بندی داده‌ها در این مرحله صورت گرفته و دو گام مهم در تفسیر داده‌ها برداشته شده است؛ گام اول استخراج مضامین و گام دوم برقراری ارتباط میان مضامین در یک نقشة مضمونی مناسب است؛ بر این اساس پس از تقلیل داده‌ها و رسیدن به کدهای باز اولیه، مضامین اصلی تعیین و رابطة بین آنها بررسی و نهایی شده است. در مرحلة ترکیب و ادغام متن نیز گزارش نهایی شامل تحلیل دوبارة مضامین و مرتبط‌کردن آنها با ادبیات نظری صورت گرفته است. این تفسیرها عمدتاً با رویکرد مقایسه‌ای انجام شده‌اند. در این مرحله تدوین گزارش صورت گرفته است.

در ارتباط با ارزیابی نتایج پژوهش، معیارهای ارزیابی تحلیل مضمون در راستای همان معیارهای ارزیابی پژوهش‌های کیفی است؛ با وجود این برخی از نویسندگان روش پژوهش کیفی، معیارهای ارزیابی اعتبار تحلیل مضمون را بیان کرده‌اند. از نظر (2010) King & Horrocks این معیارها عبارت‌اند از: استفاده از کدگذاران مستقل، دریافت بازخورد از مشارکت‌کنندگان و پاسخگویان، به‌کارگیری تطابق همگونی و عرضة توصیفی غنی و ثبت سوابق ممیزی (شجاعی جشوقانی و همکاران، 1397: 65- 66).

در این پژوهش روش اعتبارسنجی استفاده از کدگذاران مستقل به کار رفته است. هدف از این کار، اثبات روایی و پایایی تحلیل مضمون نیست، بلکه کمک به پژوهشگر است تا به‌طور انتقادی دربارة ساختار مضامین پیشنهادی خود و تصمیماتی که دربارة کدگذاری گرفته است، فکر کند. کدگذاری مستقل به‌منزلة راهی برای اجتناب از عدم عینیت تحلیلگر به کار می‌رود. برای نیل به این هدف، از افراد متخصص درزمینة موضوع پژوهش خواسته شده است متون مورد بررسی نمونه‌هایی از متن مصاحبه را کدگذاری کنند و سپس نتیجة حاصل از کدگذاری آنها با کدگذاری پژوهشگران مقایسه شود و درنتیجة آن، بعضی از کدها بازبینی شدند. گفتنی است در همة مراحل کدگذاری، این کار به‌صورت جداگانه صورت گرفته است تا نتیجة بازخوردها در کدگذاری مراحل بعدی تأثیرگذار باشد.

یافته‌های پژوهش

- شناسایی آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی

براساس تحلیل مضمون مصاحبه‌های فردی و گروهی با مدیران، کارشناسان، متخصصان و... ، آسیب‌های ساختاری شناسایی‌شده شامل سه مضمون فراگیر (برون‌سازمانی، فنی‌اجرایی و مدیریتی) می‌شود که هریک از آنها برگرفته از مضامین سازمان‌دهندة متعددی هستند (درمجموع 10 مضمون سازمان‌دهنده) و خود این مضامین سازمان‌دهنده، از 105 مضمون پایه احصا شده‌اند (جدول 2). در ادامه نحوة احصای هریک از مضامین فراگیر طی فرایند مصاحبه تشریح شده است.

جدول 2. مضامین پایه، سازمان‌دهنده و فراگیر احصاشدة حاصل از کدگذاری مصاحبه‌ها (نویسندگان، 1400)

Table 2. The basic, organized and comprehensive themes of the interview coding (Authors, 2021)

1. آسیب‌های برون‌سازمانی

نتایج نشان داد آسیب‌های برون‌سازمانی نخستین مضمون فراگیر شناسایی‌شده در فرایند انجام پژوهش درزمینة آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی است که برگرفته از سه مضمون سازمان‌دهنده (نوع اعتبار و میزان تخصیص آن، شرح خدمات تهیة طرح و دستورکار‌ها و ضوابط اجرای طرح و واگذاری پروژه‌ها به مقامات محلی و نگهداری از آنها) و چندین مضمون پایه است که در ادامه شرح داده شده‌اند.

در فرایند انجام پژوهش، نتایج تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد کمبود اعتبارات استانی مصوب به تناسب تعداد طرح‌های نیازمند بازنگری و اجرای طرح در استان، تخصیص‌نیافتن کامل اعتبارات مصوب استانی، زیادبودن هزینة اجرای کامل طرح هادی، آثار منفی تحریم‌ها بر اعتبارات دولتی و درنتیجه کاهش اعتبارات، متغیربودن اعتبارات مربوط به روستاها در بودجة کشور، رعایت‌نشدن دستورکار ابلاغی سازمان مدیریت برنامه‌ریزی کشور درزمینة روش محاسبة حق‌الزحمة مشاوران تهیة طرح هادی در هنگام تخصیص اعتبار از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان، کم‌بودن مبلغ قراردادهای فرایند تهیه و اجرای طرح، متناسب‌نبودن میزان اعتبارات و هزینة تهیة طرح و درنتیجه بی‌رغبتی مشاوران به افزایش کیفیت تهیة طرح‌های هادی، متناسب‌نبودن اعتبارات و تورم، مشکلات ناشی از اعتبارات اوراق مشارکت با سررسیدهای دست‌کم یک‌ساله و تا حدودی اعتبارات خودیاری‌ها که پیمانکار و مشاور مجبور به تأمین هزینه با منابع مالی خود می‌شوند، متغیربودن و نبود سازوکار مشخص درزمینة تخصیص اعتبارات ملی و متناسب‌نبودن اعتبارات ملی با تعداد طرح‌های نیازمند بازنگری و اجرای طرح هادی استان، از مهم‌ترین مشکلات ساختار طرح هادی هستند. در این زمینه چند نفر از کارشناسان عنوان کرده‌اند: «اعتبار ملی ما کافی نیست، چون تعداد روستاهای نیازمند بازنگری زیاد است»، «اعتبارات متناسب با تورم و مبلغ آنها کم است»، «تحریم‌ها اثر جدی بر کاهش اعتبارات داشته‌ است»، «سررسید اوراق قرارداد برخی مشاوران بیشتر از دو سال است که واقعاً طولانی است»، «سازمان‌های متولی بهتر است اعتبارات بیشتری تخصیص دهند».

دقت در ماهیت مضامین پایة فوق، نشانگر آسیب مربوط به «نوع اعتبار و میزان تخصیص آن» در طرح هادی روستایی است.

یافته‌های حاصل از تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد یکسان‌بودن شرح خدمات تهیه و دستورکار‌ها و ضوابط اجرای طرح برای تمام نقاط روستایی کشور، حجیم‌بودن شرح خدمات و افزایش هزینة مالی و زمانی مشاور، غیرکاربردی‌بودن بعضی بندهای شرح خدمات، انعطاف کم شرح خدمات، توجه کم شرح خدمات به مطالعات محیطی و زیست‌محیطی روستا، تعدد نقشه‌ها و فرم‌ها، ضعف رعایت نحوة محاسبة حق‌الزحمة تهیة طرح هادی روستایی که براساس تعرفه‌های اعلام‌شدة سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در شرح خدمات گنجانده شده است، تداخل ضوابط و دستورکار اجرای طرح با دیگر ضوابط و دستورکار‌ها و حتی زیرساخت‌های موجود، دشواری دسترسی به آمار و اطلاعات مورد نیاز برای تهیة طرح و... ، از دیگر مشکلات ساختاری طرح هادی روستایی هستند. بیان چند عبارت از مصاحبه‌شونده‌ها به روشن‌شدن بیشتر موضوع کمک خواهد کرد: «ایران کشوری است که به‌لحاظ طبیعی و انسانی تفاوت‌های زیادی در آن دیده می‌شود؛ این در حالی است که شرح خدمات تهیه و دستورکار‌ها و ضوابط اجرای طرح برای تمامی روستاها یکسان است»، «حق‌الزحمة مشاور براساس تعرفه‌های مصوب شرح خدمات است که به‌روز نیست»، «شرح خدمات خیلی حجیم است»، «با وجود اهمیت مباحث زیست‌محیطی، به این مباحث کمتر توجه شده است»، «بعضی از بندهای شرح خدمات کاربرد چندانی ندارند»، «اطلاعات و داده‌های زیادی برای تکمیل شرح خدمات مورد نیاز است»، «تکمیل شرح خدمات زمان‌بر و هزینه‌بر است»، «بهتر است ضوابط و دستورکارها به‌روز شوند».

دقت در مفهوم مضامین پایة فوق دال بر آسیب‌های ساختاری مربوط به «شرح خدمات تهیة طرح و دستورکار‌ها و ضوابط اجرای طرح» است.

نتایج تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد نبود سازوکار قانونی برای الزام مدیران روستایی به نگهداری و مرمت طرح‌ها، تخصیص‌نیافتن اعتبارات لازم به مدیران روستایی برای حفاظت و مرمت پروژه‌ها، تلاش ضعیف روستاییان در نگهداری پروژه‌ها و در مواردی تخریب پروژه‌ها به سبب عدم اطلاع‌رسانی مناسب در زمان اجرای طرح و مشارکت کم روستاییان در فرایند تهیه و اجرای طرح هادی و... ، از دیگر مشکلات ساختار طرح هادی روستایی هستند. در این زمینه مصاحبه‌شونده‌ها عنوان کرده‌اند: «دهیارها توجه زیادی به حفاظت از طرح ندارند»، «اعتبار لازم به دهیاران برای حفاظت و مرمت پروژه‌ها اختصاص داده نمی‌شود»، «روستاییان به حفاظت و حراست از پروژه‌ها اهمیت زیادی نمی‌دهند»، «بنیاد مسکن می‌سازند و اهالی محلی بهتر است از آن به بهترین شیوه نگهداری کنند».

مشکلات اشاره‌شده نشان‌دهندة یکی دیگر از آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی هستند که می‌توان آنها را در قالب مضمون سازمان‌دهندة «واگذاری پروژه‌ها به مقامات محلی و نگهداری از آنها» گنجاند.

2. آسیب‌های فنی‌اجرایی

نتایج تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد دومین مضمون فراگیر شناسایی‌شده درزمینة آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی، آسیب‌های فنی‌اجرایی است که از دو مضمون سازمان‌دهندة «تهیة طرح هادی» و «سازوکار نظارت بر اجرای طرح» نشئت گرفته است. در ادامه نحوة حصول آنها شرح داده شده است.

یافته‌های حاصل از تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد اعمال سلایق شخصی در طراحی طرح‌ها، همکاری ضعیف مدیران روستایی با مشاوران، آشنایی کم روستاییان و حتی مسئولان محلی با طرح هادی و ضوابط آن، کمبود مشاوران حقیقی و به‌ویژه حقوقی باتجربة بومی استان درزمینة تهیة طرح و عامل چهارم (ناظر مشاوران)، تجربة کم کاری مشاوران استان و قدرت تحلیل ضعیف برخی مشاوران تهیة طرح از مسائل و مشکلات روستا و برخوردنکردن سیستمی با موضوعات مرتبط، ضعف مشاوران حقیقی رشته‌های شهرسازی، جغرافیا و برنامه‌ریزی شهری/ روستایی در طراحی نقشه‌های مربوط به تهیه و بازنگری طرح‌ها، استقبال کم مشاوران حقوقی و حقیقی و باتجربه و همچنین مشاور عامل چهارم برای تهیه و بازنگری طرح هادی روستایی به‌علت کم‌بودن حق‌الزحمة تهیة طرح، آثار منفی اعمال ضوابط، حریم‌ها و محدودیت‌ها بر طرح، هزینة زیاد پرینت، صحافی و... تهیة طرح، زمان‌بربودن اخذ پاسخ استعلام‌ها از سوی سازمان‌های استانی، همکاری کم بعضی نهادهای متولی درزمینة پاسخگویی به استعلام‌ها، توجه کم کارشناسان شهرستان به نظرات مشاوران و عامل چهارم در فرایند تهیة طرح، تفاوت نظرات و سلایق کارشناسان عامل چهارم، بنیاد شهرستان و استان، هماهنگی کم میان مشاور، عامل چهارم و کارشناسان شهرستان‌ها، طولانی‌شدن فرایند هماهنگی میان مشاور، عامل چهارم و کارشناسان شهرستان‌ها و استان، کم‌بودن اختیارات عامل چهارم در چهارچوب شرح وظایف، توجه کم به استفاده از دانش بومی روستاییان از سوی مشاوران در فرایند تهیة طرح، کم‌بودن ابتکار و نوآوری مشاوران در طراحی روستا، کپی‌برداری مشاوران تهیه و بازنگری طرح از مطالعات دیگران و درنتیجه یکسانی عجیب مطالعات تهیه و بازنگری طرح‌ها (به طوری که بیشتر مشاوران بدون توجه به شرایط و مقتضیات هر روستا اقدام به تحریر مطالعات روستا می‌کنند)، الگوبرداری از طراحی شهری در طراحی روستا و توجه کم به شرایط اقتصادی، اجتماعی و شیوة معیشت روستاییان، هماهنگی ضعیف طرح‌های هادی و طرح‌های فرادست (طرح‌های جامع عمران ناحیه‌ای، طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی، طرح‌های توسعة پایدار منظومه‌های روستایی و...)، ارتباط و پیوستگی ضعیف بین مطالعات و طراحی طرح، متناسب‌نبودن نیروهای فنی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان با تعداد روستاهای استان و تعداد روستاهای نیازمند طرح هادی و درنتیجه کاهش کیفیت فنی طرح‌ها و طولانی‌شدن روند تصویب آنها، از دیگر آسیب‌های ساختار طرح هادی هستند. بیان چند عبارت کلیدی در این زمینه ضروری به نظر می‌رسد: «کارشناسان شهرستان می‌گویند باید نظرات ما در طرح اعمال شود»، «مشاوران توانمند و باتجربه تمایل کمی به همکاری با بنیاد مسکن دارند»، «گرفتن پاسخ استعلام بعضی اداره‌ها دست‌کم دو تا سه ماه طول می‌کشد»، «مشاوران کم‌کاری می‌کنند»، «با این حجم کار برای تسریع فرایند تهیه و بازنگری طرح هادی نیروی فنی کمی داریم»، «چرا باید بافت روستا را به شکل شهر تغییر دهیم؟»، «هزینة کپی و پرینت خیلی زیاد شده است».

این مضامین را می‌توان به آسیب ساختاری ناشی از «تهیة طرح هادی» به‌منزلة یکی دیگر از مضامین فراگیر نسبت داد.

نتایج تحلیل مصاحبه‌ها نشان داده است تحلیل نظارت چندلایه‌ای بر پروژه‌ها، اعتبارات کم و درنتیجه مشارکت‌نکردن پیمانکاران باتجربه در فرایند نظارت بر اجرای پروژه‌ها، تنوع پروژه‌های اجرایی در یک روستا (معمولاً با چند قرارداد و چند پیمانکار در یک روستا مواجهیم)، کم‌توجهی به نقش مدیریت محلی در اجرای پروژه‌ها، هماهنگی ضعیف بین دستگاههای اجرایی با بنیاد مسکن درزمینة پروژه‌های اجرایی، ارتباط مستقیم اقدامات عمرانی با مسائل اجتماعی و آشنایی ضعیف بیشتر کارشناسان اجرایی با مسائل بیان‌شده، وجود محدودیت درزمینة تأمین مصالح بومی، حمایت مالی نشدن روستاییان برای جبران خسارت حاصل از اجرای طرح مانند عقب‌نشینی در هنگام تعریض معابر، محدودیت عوامل اجرایی مجرب و پیمانکاران با توان مالی و فنی زیاد، ضعف دانش کارشناسان شهرستان درزمینة نظارت بر اجرای طرح و پراکندگی پروژه‌ها و تمایل کم نیروهای فنی به مشارکت در اجرای پروژه‌ها، از دیگر آسیب‌های ساختاری طرح هادی هستند. همچنین در این زمینه مصاحبه‌شونده‌ها چنین عنوان کرده‌اند: «هر نهاد و سازمانی برنامه و رویکرد خاص خود را دارد»، «به مدیریت محلی درزمینة اجرا کم‌توجهی می‌شود»، «کارشناس ناظر طرح به وظیفة خود عمل نمی‌کند»، «باید پروژه‌های مورد نیاز و ضروری در روستا اجرا شود»، «پیمانکاران از مصالح ضعیف و کم‌دوام استفاده می‌کنند».

ماهیت مضامین پایة اشاره‌شده بر آسیب‌های ناشی از «سازوکار نظارت بر اجرای طرح» به‌مثابة یک مضمون سازمان‌دهنده در فرایند تهیه و اجرای طرح هادی روستایی دلالت دارد.

3. آسیب‌های مدیریتی

یافته‌های حاصل از تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد سومین مضمون فراگیر شناسایی‌شده، آسیب‌های مدیریتی است که از آسیب‌های ناشی از پنج مضمون سازمان‌دهندة «مشاور (نقشه‌بردار، مشاور تهیة طرح و عامل چهارم) و پیمانکار»، «انتخاب روستا برای تهیه/ بازنگری و اجرای طرح»، «انتخاب نوع پروژة اجرایی»، «زمان‌بندی اجرای طرح» و «مراحل تصویب و ابلاغ» گرفته شده است. نحوة احصای هریک در ادامه آمده است.

یافته‌های به‌دست‌آمده نشان داد انگیزة کم مشاوران و پیمانکاران به علت کم‌بودن مبلغ اعتبار و قرارداد به‌ویژه در پروژه‌های با اعتبار اسناد خزانه با سررسید طولانی، تجربة کم مشاوران بومی نقشه‌بردار و درنتیجه نواقص نقشة پایه، تأخیر عامل چهارم در فرایند نظارت بر تهیة طرح، بی‌رغبتی مشاوران و پیمانکاران باتجربه برای تهیه و اجرای طرح به دلیل ضعف اعتبارات، استفاده‌نکردن پیمانکاران از نیروی کار بومی روستا در فرایند اجرای طرح، تعهد کم کاری پیمانکاران، ضوابط دشوار ورود تازة دانش‌آموختگان دانشگاهی مرتبط به جرگة مشاوران تهیة طرح براساس دستورکار کمیتة انتخاب مشاور بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (نظیر گذشت بیش از 7 سال، 5 سال و 3 سال به ترتیب برای اخذ مدرک کارشناسی، کارشناسی ارشد و دکتری)، توجه بیش از حد به مشاوران رشتة شهرسازی دارای پروانة اشتغال در دستورکار کمیتة انتخاب مشاور (به‌طوری‌که ظرفیت کاری یک کارشناس شهرسازی دارای پروانة اشتغال بیش از یک دکتری جغرافیای شهری و روستایی است)، کمبود شدید مشاوران و عامل چهارم بومی، حرفه‌ای و باتجربه برخلاف کثرت درخواست‌های مشاوران تهیة طرح و کمبود شدید مشاوران حقوقی با رتبه‌های شهرسازی و برنامه‌ریزی فضایی مرتبط با تهیة طرح هادی روستایی در استان، از دیگر آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی هستند. در این زمینه چند عبارت نیز بیان شده است: «مبلغ قراردادها خیلی کم است و هزینه‌ها زیاد»، «با اینکه مشاوران مدرک دارند، اما برخی از آنها واقعاً ضعیف هستند»، «پیمانکاران به تعهداتشان خوب عمل نمی‌کنند»، «تا هفت سال کامل از اخذ مدرک لیسانسم نگذشت، به من طرح ندادند»، «متقاضیان اخذ مدرک زیاد هستند، اما متأسفانه تجربه ندارند».

با توجه به مفهوم درونی و محتوایی مضامین پایة بالا، مضمون سازمان‌دهندة «مشاور (نقشه‌بردار، مشاور تهیة طرح و عامل چهارم) و پیمانکار» به‌مثابة یکی دیگر از آسیب‌های ساختاری طرح هادی شکل گرفته است.

یافته‌ها نشان داد کمبود اعتبارات برای فرایند تهیه، بازنگری و اجرای طرح و درنتیجه اجبار به اولویت‌بندی روستاها، توجه به معیار جمعیت برای تهیه، بازنگری و اجرای طرح و تأکید بر آن، توجه کم به روستاهای دارای جمعیت کم به‌ویژه در فرایند بازنگری و اجرای طرح، کمبود اعتبار برای اجرای دست‌کم یک پروژة اجرایی در روستاهای دارای طرح هادی مصوب استان تا پیش از سپری‌شدن زمان افق طرح (به‌طوری‌که در حال حاضر در تعداد زیادی از روستاهای دارای طرح هادی مصوب که افق طرح آنها سپری شده، هیچ پروژه‌ای اجرا نشده است)، تخصیص بخش زیادی از اعتبارات تهیه و بازنگری به اجرای طرح در روستاهای با جمعیت زیاد، نبود تعادل فضایی در میان روستاهای پرجمعیت و کم‌جمعیت و دخالت نظرات و دیدگاههای سیاسی و شخصی در انتخاب روستاها، از دیگر آسیب‌های ساختاری شناسایی‌شده درزمینة موضوع مطالعه‌شده هستند. در این‌باره چند عبارت کلیدی حاصل شده است: «اعتبارات کم موجب می‌شود روستاها را برای تهیه/ بازنگری و اجرای طرح اولویت‌بندی کنیم»، «متأسفانه به روستاهای کم‌جمعیت توجه کمتری معطوف می‌شود»، «توان اجرایی کمی داریم»، «گاه در انتخاب روستا دیدگاههای سیاسی دخالت دارد»، «بازنگری طرح هادی در بازة زمانی 10ساله زمان مناسبی است، اما گاهی تا 15 سال و بیشتر هم طول می‌کشد».

با توجه به مفهوم مضامین بالا، آسیب‌های شناسایی‌شده در این بخش «انتخاب روستا برای تهیه/ بازنگری و اجرای طرح» نام‌گذاری شده است.

بررسی‌ها نشان داد کمبود اعتبارات برای اجرای همة پروژه‌های مدنظر در یک روستا، ضعف اولویت‌بندی پروژه‌های اجرایی (مثلاً اجرای مبلمان روستایی که نسبت به آسفالت‌کردن معابر اولویت کمتری دارد)، توجه کم به روستاهای کم‌جمعیت و تمرکز بر روستاهای پرجمعیت، همخوانی کم پروژه‌های اجرایی با نیازها و خواسته‌های روستاییان، اعمال نظرات و سلیقه‌های شخصی در اجرای پروژه‌ها و هماهنگی کم سیاست‌گذاری‌های دهیاری با بنیاد مسکن، از دیگر آسیب‌های طرح هادی روستایی هستند. در این زمینه عبارات کلیدی زیر احصا شده است: «نمی‌توانیم همة پروژه‌ها را اجرا کنیم»، «در اجرای پروژه‌ها بهتر است به اولویت‌ها و ضروریات روستاییان توجه شود، اما متأسفانه کمتر به این مهم توجه می‌شود»، «در اجرا به روستاهای پرجمعیت اولویت داده می‌شود»، «گاه پروژه‌ای در روستا اجرایی می‌شود که نیاز واقعی روستاییان نیست؛ مانند ایستگاه مسافر و جدول‌کشی معابر که برای تردد احشام معضلی جدی است».

با توجه به ماهیت مضامین بالا، مضمون سازمان‌دهندة «انتخاب نوع پروژة اجرایی» به‌منزلة یکی دیگر از آسیب‌های ساختار طرح هادی شناسایی شد.

نتایج حاصل از تحلیل مصاحبه‌ها نشان داد ضعف تعریف زمان پایان سال مالی، محدودیت زمانی برای اجرای پروژه و طولانی‌شدن اجرای طرح، از دیگر آسیب‌های ساختاری طرح هادی هستند. در این زمینه چند عنوان کلیدی عبارت‌اند از: «تیرماه زمان اتمام سال مالی است و منطبق با زمان‌بندی امور اداری انجام طرح هادی نیست»، «زمان مناسب و کافی به اجرای پروژه‌ها اختصاص داده نمی‌شود»، «بیشتر پروژه‌ها براساس زمان‌بندی تعیین‌شده انجام نمی‌شوند».

مضامین پایة بیان‌شده نشان‌دهندة آسیب‌های ناشی از «زمان‌بندی اجرای طرح» به‌مثابة یکی دیگر از مضامین سازمان‌دهندة مرتبط با موضوع مطالعه‌شده است.

یافته‌ها نشان داد آشنایی کم برخی کارشناسان جلسات با ماهیت طرح هادی، اعمال نظرات متعدد در فرایند تهیه و تصویب طرح در کمیتة کارشناسی و تصویب، اظهار نظر‌های غیرکارشناسی در جلسات تهیه و تصویب طرح در کمیتة کارشناسی و تصویب، تأکید بر اجرای بعضی قوانین دست‌وپاگیر در طرح و به‌وجودآمدن مشکلات متعدد برای جامعة روستایی، توجه کم کارشناسان به شرایط معیشتی روستاییان، توجه کم برخی کارشناسان حاضر در جلسات به جنبة عملیاتی طرح، تحمیل شرایط و ویژگی‌های کالبدی معیشت شهری به جامعة روستایی توسط برخی کارشناسان حاضر در جلسات، عضونبودن دهیار و رئیس شورای اسلامی روستا در جلسات کمیتة تصویب به‌مثابة اعضای اصلی و طولانی‌شدن فرایند تصویب و ابلاغ طرح، از دیگر آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی هستند. در این زمینه بیان این عبارات ضروری به نظر می‌رسد: «در جلسات کمیتة کارشناسی و تصویب افرادی به نمایندگی از سازمان‌ها با اطلاعات بسیار کم دربارة طرح هادی حضور دارند»، «در برگزاری جلسات بهتر است شرایط زیستی و معیشتی روستاییان در نظر گرفته شود؛ دیدگاه بعضی از کارشناسان صرفاً شهری است»، «مدیران روستایی در مقام آگاهان محلی باید در جلسات حق رأی داشته باشند»، «بین فرایند تصویب و ابلاغ طرح زمان زیادی هدر می‌رود».

مضامین پایة بیان‌شده نشان‌دهندة آسیب‌های ناشی از «مراحل تصویب و ابلاغ» طرح هادی به‌مثابة یکی دیگر از مضامین کلیدی سازمان‌دهنده هستند که در این بخش از پژوهش حاصل شده است.

- ارائة الگوی تماتیک آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی

متناسب با یافته‌های حاصل‌شده در فرایند انجام پژوهش، درزمینة آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی، سه مضمون فراگیر شناسایی شد که منشأ و بنیان اصلی آنها 10 مضمون سازمان‌دهنده و 105 مضمون پایه بوده است و درنهایت متناسب با آسیب‌های شناسایی‌شده الگوی تماتیک مرتبط ترسیم شد (شکل 3). همان‌طور که ملاحظه می‌شود، مضامین شناسایی‌شده به‌صورت ترکیبی و درهم‌تنیده به شکل‌گیری آسیب‌های جدی در فرایند تهیه و اجرای طرح هادی روستایی منجر شده‌اند که اثرگذاری این طرح ملی و کلان را با چالش‌های متعددی مواجه کرده‌اند؛ از این رو ارائة راهکارهای عملیاتی و اجرایی برای حل این آسیب‌ها می‌تواند در اثرگذاری هرچه بیشتر طرح هادی روستایی مؤثر واقع شود.

شکل 3. نقشة تماتیک آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی

Figure 3. Thematic map of structural damages of rural Hadi plan

نتیجه‌گیری

آسیب‌شناسی همة برنامه‌ها و پروژه‌های توسعه، ضمن مشخص‌کردن چالش‌ها و مسائل پیش روی آن، با شناسایی و ارائة راهکارهای عملیاتی‌اجرایی برای حل مسائل و مشکلات، زمینة موفقیت هرچه بیشتر آنها را فراهم می‌کند. با توجه به رشد فزایندة تهیه و اجرای طرح هادی در سکونتگاههای روستایی کشور، آسیب‌شناسی این طرح در بهبود هرچه بیشتر عملکرد طرح هادی مؤثر است. این آسیب‌ها را می‌توان در دو مقولة ساختاری و عملکردی گروه‌بندی کرد.

منظور از آسیب‌های ساختاری در این مطالعه، همة فرایندهای مرتبط با طرح هادی روستایی تا پیش از اثرگذاری (آثار عملکردی) آن بر جامعة روستایی است. نتایج پژوهش نشان داد مهم‌ترین آسیب‌های ساختاری طرح هادی را می‌توان در سه مضمون فراگیر «آسیب‌های برون‌سازمانی»، «فنی‌اجرایی» و «مدیریتی» دسته‌بندی کرد. این مضامین از 10 مضمون سازمان‌دهنده (آسیب‌های مربوط به نوع اعتبار و میزان تخصیص آن، شرح خدمات تهیة طرح و دستورکار‌ها و ضوابط اجرای طرح، واگذاری پروژه‌ها به مقامات محلی و نگهداری از آنها، تهیة طرح هادی، سازوکار نظارت بر اجرای طرح، مشاور (نقشه‌بردار، مشاور تهیة طرح و عامل چهارم) و پیمانکار، انتخاب روستا برای تهیه/ بازنگری و اجرای طرح، انتخاب نوع پروژة اجرایی، زمان‌بندی اجرای طرح و مراحل تصویب و ابلاغ)، حاصل شده‌اند.

مظفر و همکاران (1387)، زارعی (1388)، جهان‌تیغ (1390)، مطیعی لنگرودی و یاری (1389)، برزو و همکاران (1389)، رضایی و صفا (1392)، اعظمی و همکاران (1394)، عنابستانی و موسوی (1396)، ربیعی‌فر و حضرتی (1394)، اعظمی و همکاران (1395)، سجاسی قیداری (1395)، رحمانی فضلی و همکاران (1396)، کمانرودی کجوری و مجیدی (1396)، (2006)Berk and Akdemir ، (2013)Mikaeil et al. ، (2016) Hou and Duan و (2016)Taheri Karimi and Javani  در مطالعات خود به آسیب‌های شناسایی‌شده در پژوهش حاضر به‌منزلة چالش‌های طرح هادی (طرح‌های فیزیکی در روستاها) اشاره کرده‌اند؛ از این رو مطالعة حاضر با پژوهش‌های اشاره‌شده همسو و این مهم در افزایش سطح اعتبار نتایج پژوهش مؤثر است. با این تفاوت که مطالعة حاضر به‌صورت اختصاصی و با رویکردی کیفی، آسیب‌های ساختاری طرح هادی را بررسی کرده است. با توجه به یکسان‌بودن فرایند تهیه و اجرای طرح هادی در سراسر کشور، نتایج این مطالعه را می‌توان به تمامی استان‌های کشور تعمیم داد؛ بنابراین نقشة تماتیک تهیه‌شده درزمینة آسیب‌های ساختاری طرح هادی در این مطالعه می‌تواند مبنایی برای حل آسیب‌های طرح هادی و بهینه‌سازی هرچه بیشتر عملکرد آن در سایر استان‌های کشور باشد. از آنجایی که برون‌داد هر مطالعة علمی، ارائة راهکارهای عملیاتی و اجرایی برای حل مسئلة بررسی‌شده است، در ادامه متناسب با هریک از آسیب‌های شناسایی‌شده، راهکارهای متناسب با آن ارائه شده است (جدول 3). گفتنی است با کاربردی‌کردن راهکارهای ارائه‌شده، می‌توان انتظار داشت که هزینه‌های مالی و زمانی صرف‌شده برای تهیه و اجرای طرح هادی روستایی در سطوح مختلف ملی و منطقه‌ای به‌صورت منسجم‌تری برای توسعة روستایی صرف و ابعاد مثبت اثرگذاری این طرح فراگیر ملی در آیندة نزدیک در عرصة سکونتگاههای روستایی و جامعة ساکن در آنها بیش از پیش نمایان خواهد شد.

جدول 3. راهکارهای عملیاتی رفع آسیب‌های ساختاری طرح هادی روستایی (نویسندگان، 1400)

Table 3. Operational solutions to solve structural damage in rural Hadi Plan (Authors, 2021)

[1]. Thematic Analysis

[2]. Coding