ارزیابی حقوقی- حاکمیتی نهاد وقف در تحقق منافع عمومی

• مقدمه و بیان مسأله

نهاد وقف، با ساختار منحصربه‌فرد حبس عین و تسبیل منفعت، در طول سده‌ها، یکی از مهم‌ترین سازوکارهای تأمین نیازهای عامه به‌شمار می‌رفته است. پیش از شکل‌گیری دولت‌های مدرن و نظام‌های دیوان‌سالار، مدارس، بیمارستان‌ها، کاروانسراها، آب‌انبارها و بسیاری از زیرساخت‌های شهری در جوامع اسلامی، از رهگذر جریان مستمر درآمدهای وقفی تأمین و اداره می‌شدند. در ایران عصر قاجار، با وجود حاکمیت مرکزیِ نسبتاً متمرکز، ساختار ادارۀ اوقاف عمدتاً غیردولتی و متکی بر متولیان منصوب از سوی مجتهدان بود و دولت نقشی محدود در نظارت مالی و اداری بر آن ایفا می‌کرد. این تجربۀ تاریخی گواه آن است که نهاد وقف، در غیاب یا ضعف دولت، توانایی ایفای نقش مکمل و حتی جایگزین را در تأمین نیازهای عمومی داشته است.

با این حال، در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، نه فقط میان کارکرد تاریخی و ظرفیت‌های بالقوۀ وقف با کارایی بالفعل آن در بهره‌مندسازی عواید عامه شکافی چشمگیر وجود دارد، بلکه میان قوانین و مقررات با آنچه در عمل اجرا می‌شود نیز فاصله‌ای قابل ملاحظه مشاهده می‌شود. برای نمونه، از یک سو، قواعد فقهی و موادی از قانون مدنی از جمله مواد ۵۵، ۷۵، ۷۸ و ۸۳، با تأکید بر اصل حاکمیت ارادۀ واقف و عدم تحدید موضوعی مصرف، انعطاف‌پذیری زیادی را برای این نهاد فراهم آورده‌اند. از سوی دیگر، قانون تشکیلات اوقاف و امور خیریه مصوب ۱۳۶۳ و آیین‌نامه‌های اجرایی آن، با اعطای اختیارات گسترده به سازمان اوقاف، عملاً ساختاری متمرکز و حاکمیتی را بر ادارۀ موقوفات حاکم کرده‌اند.

این دوگانگی‎های متعدد، از جمله تعارض میان قواعد منعطف فقهی و قانون مدنی با ساختار متمرکز و دستوری قانون تشکیلات اوقاف، سبب استقرار نوعی نظام حکمرانی سلسله‌مراتبی و کاهش کارایی نهادین وقف در بهره‎مند سازی عواید عموم شده است. از این رو، ضروری است تا ابتدا شاخص‌های حالت مطلوب تعیین و سپس وضعیت نظام حقوقی-حاکمیتی نهاد وقف فعلی به صورت موازی با آنها ارزیابی و بررسی شود.

بر همین اساس، پرسش اصلی این پژوهش آن است که نظام حقوقی و حاکمیتی از چه ظرفیت‌ها و موانع حقوقی و حاکمیتی در تحقق منافع عمومی برخوردار است.

فرضیۀ پژوهش بر این امر استوار است که نهاد وقف، اگرچه دارای ظرفیت‌هایی گسترده‎ است، در نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی، با موانع جدی مواجه است و بهره‌مندسازی بالفعل از این ظرفیت‌ها مستلزم گذار از الگوی متمرکز و دولت‌محور به الگویی مبتنی بر شبکه‌ای از کنشگران با تکیه بر اصول شفافیت، پاسخ‌گویی، مشارکت، حاکمیت قانون و کارایی است.

پژوهش حاضر به ‌روش تحلیلی-توصیفی انجام شده و داده‌های آن از طریق مطالعات اسنادی و کتابخانه‌ای شامل قوانین و مقررات، آرای وحدت رویۀ دیوان عدالت اداری، گزارش‌های پژوهشی و منابع معتبر داخلی و خارجی گردآوری شده است.

ساختار مقاله به ‌این ‌ترتیب است که پس از این مقدمه، در بخش نخست، چارچوب نظری و شاخص‌های ارزیابی تبیین می‌شود. در بخش دوم، نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی در چهار عرصۀ اصلی، یعنی تأمین کالاهای عمومی، توسعۀ حقوق بنیادین، بازتوزیع ثروت و الگوهای مالی نوین و نظام نظارت و حل اختلاف، با بهره‌گیری از شاخص‌های بخش اول ارزیابی می‌شود. در بخش سوم، موانع شناسایی‌شده در چهار سطح دسته‌بندی و اولویت‌بندی می‌شوند و در نهایت، نتیجه‌گیری و پیشنهادات پژوهش در قالب اصلاحات قانونی و نهادهای پیشنهادی ارائه می‌شود.

• پیشینۀ پژوهش

تاکنون پژوهش‌هایی متعدد در عرصه‌های مختلف و با رویکردهای متفاوت در حوزۀ‌ وقف و ارکان آن انجام شده‌اند. این پژوهش‎ها عمدتاً متمرکز بر مبانی فقهی و تاریخی، مطالعات مدیریتی و بهره‌وری، پژوهش‌های مرتبط با نظارت و حکمرانی و پژوهش‌های معطوف به مدل‌های مالی نوین ‎هستند. میراحمدی (۱۴۰۲) در مقالۀ «وقف و مشارکت در حکمرانی مردمی»، به ظرفیت‌های جامعه‌شناختی وقف در گذار از حکمرانی دولتی به حکمرانی مردمی اشاره و بر نقش مشارکت به‌ عنوان متغیر میانجی تأکید کرده است. مرتضوی و همکاران (۱۴۰۲) در «طراحی الگوی حکمرانی نظام وقف در ایران با تأکید بر نقش امنا»، الگوی «امین‌محور» را پیشنهاد داده‌اند که در آن، هیئت‌امنا تجلی ارادۀ جمعی است، اما نظارت عالیه همچنان به عهدۀ سازمان اوقاف باقی می‌ماند. سالاری و همکاران (۱۴۰۰) در «ارائۀ مدل حکمرانی در سازمان‌های موقوفه (مطالعۀ موردی: آستان قدس رضوی)»، شباهت مدل حکمرانی آستان قدس را با الگوی شرکتی آنگلوساکسون نشان داده‌اند که بر شفافیت مالی، گزارش‌دهی سالانه و حسابرسی مستقل تأکید دارد. صداقتی و جلالی (۱۳۹۵) در «نظارت حکومت بر موقوفات: تأملی بر چالش‎های اخذ حق‎النظاره از موقوفات توسط سازمان اوقاف»، برداشت حق‎النظاره از محل عواید موقوفه و نظارت مداخله‌گرانۀ سازمان اوقاف می‎را نقد می‌کنند. خلیلی‌ کلاریجانی و همکاران (۱۳۹۹) در «مدل سیستمی پیشگیری از فساد اداری در سازمان اوقاف و امور خیریه»، بسترهای ساختاری فساد را در سه بُعد انحصار قدرت، ضعف اخلاق عمومی و ابهام قوانین شناسایی کرده‌اند. همچنین، ریاحی‌سامانی در «وقف و سیر تحولات قانون‌گذاری در موقوفات» (۱۳۷۸)، سیر تقنینی وقف و در کتاب بهره‌وری در قلمرو وقف و امور خیریه (۱۳۹۱)، وضعیت، نارسایی‌ها و راهکارهای افزایش بهره‌وری در حوزۀ وقف و امور خیریه را بررسی کرده است.

در کنار پژوهش‎های پیشین، پژوهش حاضر با رویکردی میان‌رشته‌ای و تلفیقی میان حقوق عمومی و اقتصاد سیاسی، به ارزیابی هم‌زمان حقوقی و حاکمیتی نهاد وقف اختصاص دارد و با استخراج شاخص‌های عینی از نظریه‌های عدالت توزیعی، شکست بازار، کارایی نهادی، توسعۀ انسانی و حکمرانی خوب، فاصلۀ وضع موجود با وضع مطلوب را اندازه‌گیری می‌کند. نوآوری اصلی این پژوهش در طراحی «الگوی حکمرانی توسعه‌محور شبکه‌ای نهاد وقف» است که به دنبال پرکردن خلأهای نظری و عملی پژوهش‌های پیشین و ارائۀ راهکارهای عملیاتی برای بهره‌مندی حداکثری مردم از عواید موقوفات است.

• چارچوب نظری و شاخص‌های ارزیابی

در راستای ارزیابی نظام حقوقی-حاکمیتی نهاد وقف، ناگزیر از بهره‌گیری از یک چارچوب نظری چندوجهی هستیم؛ زیرا این نهاد به ‌طور هم‌زمان با توزیع منابع، کارکرد اقتصادی، کارایی ساختاری، کرامت انسانی و روش اداره پیوند خورده است. از این رو، در گام نخست، هر یک از این نظریه‌های مربوط را به‌اختصار تبیین و سپس در نهایت، با ترسیم زنجیرۀ استدلالی، سهم هر یک را در استخراج شاخص‌های سنجش وضع موجود مشخص می‌کنیم.

• نظریۀ عدالت توزیعی

عدالت توزیعی[1] با توزیع عادلانة منابع، ثروت و فرصت‌ها بر اساس این اصل که «چه کسی، چه چیزی و با چه معیاری باید دریافت کند؟»، بر رفاه عمومی، انسجام اجتماعی و مشروعیت نظام سیاسی اثر می‌گذارد (باقری و میرلواسانی، ۱۳۹۱: ۱۲؛ باباخانی و همکاران، ۱۳۹۱: ۷۴؛ لطفی، ۱۳۹۷: ۲۴۰-۲۴۱). معیارهای آن ـ مساوات[2]، نیاز[3]، استحقاق[4] و اولویت[5] ـ وابسته به بستر و نوع کالاست و هیچ ‌یک به‌تنهایی جامع و مانع نیست (میلر، ۱۳۸۶: ۱۰۹).

در فقه، این انعطاف‌پذیری در تقسیم وقف در سه دستۀ خیری، خانوادگی و مشترک متبلور است که هر یک می‌تواند بر اساس معیارهای مختلف عدالت توزیعی تنظیم شود (Yaacob et al., 2013: 392-394). به ‌عبارت ‌دیگر، عادلانه‌ترین روش توزیع وابسته به بستر، نوع کالا و ماهیت ذی‌نفعان است و یک نسخة واحد برای همۀ موارد وجود ندارد. بر همین مبنا، تحقق عدالت توزیعی نیازمند انعطاف‌پذیری قوانین در انطباق با نیازهای روز، امکان شناسایی نیازها و حقوق نوظهور، شفافیت فرایندها و رویه‌ها بر اساس اولویت‌های عینی و انصاف و وجود نهادهای نظارتی کارآمد اصلاح‌پذیر در راستای تضمین توزیع عادلانۀ منابع است.

وقف با ساختار «حبس عین و تسبیل منفعت»، ذاتاً سازوکاری برای توزیع ثروت است، اما پرسش این است که آیا نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی به متولیان اجازۀ انطباق عواید با این معیارها را می‌دهد یا با تفسیر موسع از «مصلحت» و نظارت استصوابی[6]، آنان را به انطباق صوری با وقف‌نامه محدود می‌کند و از تحقق عدالت توزیعی بازمی‌دارد.

• نظریۀ شکست بازار و دولت رفاه

نظریۀ شکست بازار به شرایطی اشاره دارد که عرضه و تقاضا به تخصیص بهینۀ منابع نمی‌انجامد و بازار قادر به تأمین حداکثر رفاه اجتماعی نیست (Stiglitz, 2009: 4). این نارسایی در دو حوزه بروز می‌کند: کالاهای عمومی[7] و اثرات بیرونی[8] (Dollery & Wallis, 1997: 115; Samuelson, 1954).

در مقابل بازار آزاد، دولت رفاه مسئولیت تأمین رفاه عمومی، کاهش نابرابری و تضمین نیازهای اساسی را به عهده دارد (Esping-Andersen, 1990: 119). دولت در این چارچوب، فراتر از نقش سنتی تأمین امنیت، با ارائۀ خدمات آموزشی، بهداشتی، تأمین اجتماعی و مسکن، به ‌عنوان «تنها چاره‌اندیش مشروع» در عرصۀ جامعه ظاهر می‌شود. اما این رویکرد با نقدهایی مواجه است: گسترش مداخلات دولت به افزایش دیوان‎سالاری، فشار مالیاتی، کاهش انگیزه‌ها و کارایی اقتصادی انجامیده (حسینی و همکاران، 1393: 23-24) و با بحران مشروعیت ناشی از ناتوانی در پاسخ‌گویی به مطالبات پیچیدۀ معاصر روبه‌رو شده است (Habermas, 1975: 45-94)؛ در این حالت، دولت‌ها نه از نظر منابع مالی، بلکه از نظر کارایی اداری و انعطاف‌پذیری ساختاری با چالش روبه‌رو می‎شوند (معلمی و همکاران، ۱۳۹۳: ۴۵-۴۶).

در میان این دو شکاف[9]، نهاد وقف به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی، بدون نیاز به مداخلۀ مستقیم دولت یا مکانیسم بازار، جریان مستمری از منابع را برای تأمین کالاهای عمومی ایجاد می‌کند و به این ‌ترتیب، بار مالی دولت را کاهش می‌دهد و خلأهای ناشی از شکست بازار را پر می‌کند (نصراللهی و عبدلی سبحانی، ۱۳۹۳: ۷۷-۷۸). گزارش‎ها نشان می‎دهند وقف خیری در مالزی به ‌طور گسترده برای تأمین مالی مدارس، کالج‌ها، بیمارستان‌ها و حمایت از فقرا و نیازمندان به ‌کار می‌رود و به این ‌ترتیب، بار مالی دولت را در تأمین این خدمات عمومی کاهش می‌دهد (Yaacob et al., 2013: 392). مهم‎ترین امر در راستای تقویت ظرفیت جانشینی یا تکمیلی وقف در قبال تکالیف رفاهی دولت این است که اولاً، قوانین انعطاف‌پذیر و سازگار با نیازها و کالاهای عمومی جدید باشند و دولت نیز ظرفیت‎های اصلاح‌پذیری آنها را شناسایی کند. ثانیاً، استقلال نهادهای وقفی از دیوان‎سالاری و ایجاد شرایطی برای تنظیم‌گری و نظارت نهادهای دولتی و مدنی بر نهادهای وقفی ضروری است. ثالثاً، هزینه‌های مبادله ـ از جمله هزینه-فرصت ـ و دیوان‎سالاری تحمیل‌شده بر وقف باید در نظر گرفته شوند.

• نظریۀ کارایی نهادی

بر اساس نظریۀ کارایی نهادی، نهادها زمانی کارآمد هستند که با کمترین هزینه، بیشترین بازدهی را داشته و از مشروعیت و مقبولیت اجتماعی برخوردار باشند (Williamson, 2000: 595-596). کارایی نهادی شامل مؤلفه‌هایی همچون شفافیت قواعد، کاهش عدم ‌تقارن اطلاعاتی، پاسخ‌گویی و انطباق‌پذیری با تحولات محیطی می‌شود. در این چارچوب، نهاد وقف برای تأمین منافع عمومی نیازمند ساختارهای حقوقی-حاکمیتی کارآمد ـ قوانین شفاف و منعطف، سازمان‌های پاسخ‌گو و غیرمتمرکز ـ است تا هزینه‌های مبادله[10] را کاهش دهد و اعتماد عمومی را جلب کند. اما ساختار کنونی ادارۀ موقوفات در ایران، به ‌دلیل تمرکزگرایی افراطی، ابهام در قوانین و ضعف نظارت، با ناکارآمدی نهادی مواجه است که به افزایش هزینه‌های مبادله، کاهش بهره‌وری و تضعیف اعتماد عمومی انجامیده است (خلیلی‌کلاریجانی و همکاران، ۱۳۹۹: ۷۷۴-۷۸۱). به عبارت بهتر، نظام‌ها/نهادها باید ابتدا اختلال‌های خود را شناسایی و سپس با نظارت، بازخورد و ارسال علائم کارآمد/ناکارآمد، آنها را اصلاح کنند (رنانی، 1384: 36-37). از این رو، برای اینکه نهاد وقف یک نهاد با کارایی بهینه باشد، علاوه بر موارد گفته‌شده در قسمت‎های پیشین، قواعد و رویه‌های اداری و پاسخ‌گویی ساختارهای متولی باید از شفافیت برخوردار و عاری از ابهام‎های اساسی باشند.

• نظریۀ توسعۀ انسانی

بر اساس نظریۀ توسعۀ انسانی ـ متأثر از آرای آمارتیا سن ـ، توسعه فرایند گسترش قابلیت‌ها و آزادی‌های اساسی انسان است، نه فقط رشد اقتصادی (Sen, 2000: 3-5). هدف، افزایش قابلیت‌های افراد برای زندگی بهتر و دارای کرامت است. برنامۀ توسعۀ سازمان ملل متحد[11] توسعۀ انسانی را با شاخص‌هایی همچون طول عمر، دانش و استاندارد زندگی می‌سنجد (UNDP, 1990: 10-12). در عرصۀ اسلامی، این اهداف با مفاهیمی همچون «حیات طیبه» و «جامعۀ عادلانه» پیوند می‌خورند و عناصر مادی در مسیر تقرب به خدا و خدمت به جامعه ارزشمند هستند (جهانیان، ۱۳۹۲: ۴۵-۴۷). با این حال، نظام کنونی حاکم بر نهاد وقف، با تمرکز بر شاخص‌های صرفاً مالی و بی‌توجهی به ابعاد کیفی توسعه، از این ظرفیت غافل مانده است. از این رو، هر الگویی که به عنوان نظام حاکم بر حکمرانی بر موقوفات در یک جامعه انتخاب می‎شود، باید غایت فراهم‌آوری یک زندگی بهینه برای افراد جامعه و حفظ کرامت و شأن انسانی را دنبال کند.

• نظریۀ حکمرانی خوب

از دهۀ ۱۹۸۰، الگوی حکمرانی خوب در پاسخ به ناکارآمدی دولت‌های متمرکز و نیاز به الگوهای غیرمتمرکز مطرح شد. این مفهوم بر تعامل دولت، بخش خصوصی و جامعۀ مدنی در ادارۀ امور عمومی و مؤلفه‌هایی همچون مشارکت، پاسخ‌گویی، شفافیت، حاکمیت قانون و کارایی تأکید دارد؛ یعنی دولت پاسخ‌گو و کارآمد، مشارکت فعال شهروندان و نظارت نهادهای مدنی بر حاکمیت (غفوری و جعفری، ۱۳۸۷: ۲۱۸).

در ایران، با وجود تأکید قانون اساسی بر مدیریت شورایی ـ اصل ۱۰۰ ـ تحقق حکمرانی خوب به‌ دلیل تمرکزگرایی تاریخی، درآمدهای نفتی و نگاه امنیتی به جامعه با چالش مواجه است (قاسمی، ۱۴۰۳: ۱۲۴-۱۳۵). نهاد وقف با ماهیت مردمی، غیرانتفاعی و داوطلبانه، ظرفیت کمک به این اهداف را دارد. با این حال، نظام حقوقی-حاکمیتی فعلی باید از ساختار متمرکز و دولت‌محور کنونی به سوی الگویی شبکه‌ای مبتنی بر افزایش سطح مشارکت‌ در ساختارهای اداری و مدیریتی گذر کند. به تبع، این گذار مستلزم افزایش شفافیت در فرایندهای مالی و توزیعی، نقش‌آفرینی نهادهای نظارتی مستقل، حاکمیت قانون در تحدید اختیارات اداره و کارایی و اثربخشی ساختارهای اجرایی است. بر همین مبنا، طراحی الگوی حکمرانی مطلوب موقوفات مستلزم استقرار اصول بنیادین «مشارکت»، «پاسخ‌گویی»، «شفافیت»، «حاکمیت قانون» و «کارایی» به عنوان مبانی اساسی است.

• زنجیرۀ استدلالی نظریه‎های برگزیده در تعیین شاخص‌های ارزیابی

در راستای صورت‌بندی شاخص‎های ارزیابی و طراحی الگویی مطلوب در راستای اداره موقوفات، لازم است تا حلقه‌های نامرئی نظریه‎های بالا تا رسیدن به نقطۀ اتصال به صورت هم‌زمان و موازی بررسی شوند:

• نظریۀ عدالت توزیعی، هنجار توزیع عواید را تعیین می‌کند و معیارهای مساوات، نیاز و استحقاق را در اختیار ما می‌گذارد. انعطاف‌پذیری قوانین در انطباق با نیازهای روز و شفافیت رویه‌های توزیع به عنوان شاخص‎های ارزیابی از این نظریه قابل استخراج هستند.
• نظریۀ شکست بازار و دولت رفاه، ضرورت وجودی نهاد وقف را به عنوان پاسخی به ناکارآمدی دولت و بازار توجیه و استقلال آن از دیوان‎سالاری را ضروری می‌کند. بر همین اساس، به نظر می‎رسد استقلال نهادی از دولت و کاهش هزینه‌های مبادله از شاخص‌های مهم در راستای بهینه‌سازی و هماهنگی بخش خصوصی و بخش دولتی هستند.
• نظریۀ کارایی نهادی، ابزار سنجش ساختار حقوقی-حاکمیتی را فراهم می‌آورد و شفافیت قواعد، کاهش عدم ‌تقارن اطلاعاتی و انطباق‌پذیری با تحولات محیطی را به عنوان شاخصِ اصلی مطرح می‌کند.
• نظریۀ توسعۀ انسانی، غایت نهایی بهره‌مندی از موقوفات را از صرف توزیع درآمد، به بسط قابلیت‌های انسانی و کرامت‌محوری ارتقا می‌دهد. این نظریه را می‎توان به عنوان نظریۀ مکمل نظریۀ‎ عدالت توزیعی و نقطۀ اتصال دولت‎های رفاه و دولت‎های حداقلی دانست؛ زیرا هم‌زمان هم بر کاهش نابرابری، دسترسی محرومان به آموزش و سلامت تأکید می‎کند هم بر حفظ کرامت انسانی.
• نظریۀ حکمرانی خوب، روش شبکه‌ای تحقق این غایت را ترسیم و بر مشارکت، پاسخ‌گویی و شفافیت به عنوان اصول حاکم بر تعامل دولت، جامعۀ مدنی و بخش خصوصی تأکید می‌کند.

به ‌این ‌ترتیب، در این چارچوب، با در نظر گرفتن شاخص‌های به‌دست‌آمده، مطلوب‌ترین الگوی حکمرانی بر موقوفات باید بر مبنای توزیع عادلانه، ضرورت کارکردی وقف در کنار دولت به عنوان بخش سوم اقتصادی، کارآمدی ساختار حقوقی-حاکمیتی در راستای استقرار غایت نهایی دولت ـ یعنی بهره‌مندی و حفظ کرامت افراد جامعه ـ و روش ادارۀ شبکه‌ای و چندجانبه مبتنی بر مشارکت عامه صورت‌بندی شود.

7-3 ارزیابی نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی

در این بخش، با اتکا به زنجیرۀ استدلالی ترسیم‌شدۀ نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی، ادارۀ موقوفات در برابر شاخص‌های استخراج‌شده از نظریه‌های عدالت توزیعی، شکست بازار و دولت رفاه، کارایی نهادی، توسعۀ انسانی و حکمرانی خوب سنجیده می‎شود. به همین خاطر، ابتدا، کارکردهای تاریخی و ذاتی وقف در تأمین کالاهای عمومی، بازتوزیع عادلانۀ ثروت و توسعۀ حقوق بنیادین بررسی و سپس با ارزیابی وضعیت موجود، به ساختارهایی اشاره می‌شود که این کارکردها را تضعیف می‌کنند.

• تأمین کالاها و خدمات عمومی

آدام اسمیت به‌صراحت بیان می‌کند «کالاهای عمومی» به‌ دلیل عدم توجیه اقتصادی برای بخش خصوصی، باید توسط دولت تأمین شوند، اما او همچنین به‌ صورت ضمنی نشان می‌دهد نهادهای غیردولتی (مانند وقف) می‌توانند در تأمین این کالاها نقش داشته باشند (Smith, 1977: 4, 914-916). شواهد تاریخی نشان می‌دهد پیش از دولت‌های مدرن، آموزش، بهداشت و زیرساخت‌های شهری در جوامع اسلامی از طریق درآمدهای وقفی تأمین می‌شد (Hovden, 2019: 1-2). برای نمونه، در دوران عثمانی، وقف بیش از یک‌سوم کل درآمد امپراتوری را به خود اختصاص می‌داد (Sano & Kassim, 2021: 4). در ایران قاجار، دولت نظارت مالی محدودی بر اوقاف داشت و متولیان را مجتهدان منصوب می‌کردند (Kondo, 2017: 96-100). این ساختار موازی و مستقل از دولت نشان می‌دهد وقف در غیاب یا ضعف نهادهای دولت مرکزی، به عنوان یک نهاد عمومی غیردولتی، بار اصلی تأمین نیازهای جمعی را بر دوش می‌کشیده است. نهاد وقف با کارکردهای خود در تأمین کالاهای عمومی، بازتوزیع عادلانۀ ثروت و کاهش نابرابری‌های اجتماعی ـ از جمله وظایف معطوف به تنظیم بازار ـ بر ثبات بازار از طریق کاهش فشار مالی بر دولت و جبران شکست‌های بازار تأثیر غیرمستقیم دارد. از این دیدگاه، نهاد وقف، به‌ مثابۀ یکی از ارکان غیردولتی در تنظیم بازار[12]، در قامت «بخش سوم» اقتصادی ـ متمایز از دولت و بازار خصوصی ـ با اتکا به انگیزه‌های نوع‌دوستانه، مسئولیت تأمین نیازهای عام‌المنفعه را متحمل می‌شود و از این طریق، بار مالی دولت را کاهش می‌دهد و خلأهای ناشی از شکست بازار را پر می‌کند (نصراللهی و عبدلی سبحانی، ۱۳۹۳: ۷۷-۷۸).

با این حال، پرسش اساسی آن است که نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی تا چه اندازه از این کارکرد تاریخی وقف صیانت یا آن را تضعیف کرده است.

در پاسخ به این پرسش، باید وضعیتِ موجود را در برابر شاخص‎های کلیدی از جمله انعطاف‌پذیری هنجاری کافی برای انطباق با نیازهای نوظهور، استقلال نهاد وقف از دیوان‌سالاری دولت و شفافیت در هزینه‌کرد و گزارش‌دهی قرار دهیم:

• در شاخص انعطاف‌پذیری هنجاری برای انطباق با نیازهای نوظهور، مادۀ ۵۵ قانون مدنی وقف را «حبس عین و تسبیل منفعت» تعریف و منفعت را بدون تحدید موضوعی باقی گذاشته است (امامی، ۱۳۹۳: ۵۸). قاعدۀ فقهی «الوقوف علی حسب ما یقفها اهلها» نیز بر حاکمیت ارادۀ واقف تأکید دارد. این انعطاف، ظرفیت انطباق وقف با نیازهای نوپدید را فراهم می‌آورد. در سوی دیگر، مواد ۷۵، ۷۸ و ۸۳ قانون مدنی نیز ظرفیت‌های هنجاری قابل ملاحظه‌ای را برای احترام به ارادۀ واقف پیش‌بینی کرده‌اند. مادۀ ۷۵ واقف را در تعیین تولیت و ترتیبات ادارۀ موقوفه مختار دانسته، مادۀ ۷۸ تعیین ناظر را به عهدۀ او نهاده و مادۀ ۸۳ نحوۀ مصرف منافع را به ارادۀ واقف محول کرده است. این مواد نشان‌دهندۀ پتانسیل زیاد نظام حقوقی ایران در صیانت از حاکمیت ارادۀ واقف است.

اما در عمل، قانون تشکیلات اوقاف ۱۳۶۳، با اعطای اختیارات گسترده به سازمان اوقاف، نقشی تعیین‌کننده‌ به این نهاد در تفسیر جهت مصرف داده (به ‌ویژه مواد ۱، ۱۰ و ۱۴ قانون تشکیلات و مادۀ ۳۶ آیین‌نامه) و فاصله‌ای چشمگیر میان ظرفیت‌های هنجاری و کارکرد بالفعل نظام حقوقی ایجاد کرده است. این اختیار تفسیری، اگرچه در ظاهر برای صیانت از نیات واقفان طراحی شده، در عمل، به ‌دلیل نبود ضوابط روشن برای تشخیص «مصلحت وقف»[13] و «منفعت عمومی»[14]، به ابزاری برای محدودسازی انعطاف‌پذیری وقف تبدیل شده است (صداقتی و جلالی، ۱۳۹۵: ۲۰۴-۲۰۶). همچنین، مادۀ ۱۴ قانون یادشده اعلام می‌دارد متولی منصوص از تحقیق در جمع و خرج عواید معاف است، مگر «در موقوفات منصوص‌التولیه در صورتی که مظّنه تعدی و تفریط متولی نباشد». عبارت مظّنه دامنه‌ای گسترده‌ را در بر می‌گیرد و شاخصی معین برای تشخیص ندارد؛ از این رو، حوزۀ تفسیر مجریان را در عمل گسترده می‌کند و موجب مشکلاتی متعدد ـ از جمله زمینۀ دخالت‌های سلیقه‌ای ـ می‌شود.

علاوه بر این، الزام به اخذ «قبول» سازمان اوقاف در وقف‌نامه‌های عام‌المنفعه (مادۀ ۵۶ قانون مدنی) ـ که در عمل از طریق استعلام از سازمان در دفاتر اسناد رسمی اعمال می‌شود ـ و نیز تفسیر موسع از مادۀ ۸۱ قانون مدنی در سپردن ادارۀ اوقاف عامه به ولی‌فقیه ـ که در عمل به سازمان اوقاف تفویض شده است ـ، اختیارات واقف را در تعیین متولی و چگونگی ادارۀ موقوفه به‌شدت محدود کرده است. این محدودیت‌ها نه فقط با اصل حاکمیت ارادۀ واقف (الوقوف علی حسب ما یقفها اهلها) تعارض دارد، بلکه بسیاری از واقفان بالقوه را از انعقاد وقف‌نامه منصرف کرده و به کاهش چشمگیر وقف‌های جدید انجامیده است.

رأی شمارۀ ۷۴۱۸۸۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (۲۹/۳/۱۴۰۳) ـ که مصوبۀ ذخیرۀ 50 درصد از عواید را به ‌دلیل مغایرت با جعل واقف باطل کرد ـ، اگرچه گامی در صیانت از ارادۀ واقف است، نشان می‌دهد نظام حقوقی بر انطباق صوری با وقف‌نامه تأکید دارد و این امر انعطاف‌پذیری نهاد وقف در پاسخ‌گویی به نیازهای عمومی نوظهور را محدود می‌کند.

بنابراین، تفسیر موسع از اختیارات سازمان اوقاف و فقدان ضوابط شفاف برای تشخیص مصلحت، انعطاف‌پذیری را به‌شدت کاهش داده و فاصله‌ای چشمگیر میان وضع موجود و شاخص مطلوب ایجاد کرده است.

• در رابطه با هماهنگی با شاخص، استقلال نهاد وقف از دیوان‌سالاری دولت، مادۀ ۳ قانون تشکیلات اوقاف، شخصیت حقوقی مستقل برای موقوفه شناسایی کرده، اما تفسیر موسع از نظارت استصوابی و الزام مادۀ ۱۰ همان قانون، این استقلال را به چالش کشیده و هزینه‌های مبادله را افزایش داده است. مادۀ ۱۰ قانون تشکیلات اوقاف، ثبت معاملات راجع به عین یا منفعت موقوفات را موکول به موافقت سازمان اوقاف کرده است. این الزام، در عمل، متولیان شرعی را از اختیار مستقل در ادارۀ موقوفات محروم و آنان را به مجریان صرف تصمیم‌های سازمان تبدیل کرده است. مادۀ ۳۶ آیین‌نامۀ اجرایی ـ موسوم به طرح ۴ماده‌ای ـ نیز با توسعۀ دامنۀ نظارت استصوابی، این محدودیت‌ها را تشدید کرده است. این سازوکارها، افزون بر تضییع استقلال نهاد وقف، هزینه‌های مبادله را به‌شدت افزایش و انگیزۀ سرمایه‌گذاری در موقوفات را کاهش داده است.

به ‌عبارت دیگر، سازمان اوقاف هم‌زمان نقش ناظر عالی و متولی مستقیم موقوفات فاقد متولی را ایفا می‌کند؛ جایگاهی دوگانه و متعارض که در عمل، به تضییع استقلال نهاد وقف و افزایش دیوان‌سالاری انجامیده است. اگرچه همان‌طور که گفته شد، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با آرای متعدد گام‌هایی در راستای محدودسازی صلاحیت‎ها و اختیارات سازمان برداشته، فقدان بازنگری بنیادین در قوانین همچنان هزینه‌های مبادله را بالا نگه داشته و استقلال نهاد وقف را تضعیف کرده است. این امر باعث شده است تا کارکرد تاریخی وقف ـ به عنوان نهادی خودجوش و مستقل ـ به حاشیه رانده شود و فاصلۀ وضعیت موجود با شاخص مطلوب استقلال نهادی به ‌حداکثر برسد.

• بررسی شاخص شفافیت در هزینه‌کرد و گزارش‌دهی. وضعیت موجود نشان می‏دهد استمرار حسابداری نقدی و نبود سامانۀ ملی شفافیت تصویری واهی از عملکرد مالی موقوفات ارائه می‌دهد و امکان نظارت مدنی و حاکمیتی مؤثر را از میان می‌برد. این کاستی نه فقط با شاخص مطلوب شفافیت قواعد ناسازگار است، بلکه بستری مناسب برای فساد و سوءاستفاده فراهم می‌آورد و اعتماد عمومی را به‌شدت تضعیف می‌کند.

به این ترتیب، با وجود پتانسیل زیاد قواعد فقهی و قانون مدنی، نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی در عمل، بیش از آنکه کارکرد تاریخی وقف را حفظ کند، با تمرکزگرایی افراطی، ابهامات قانونی، دیوان‌سالاریِ تحمیلی و نبود شفافیت، آن را تضعیف کرده است. معافیت‌های مالیاتی موضوع مادۀ ۱۳۹ قانون مالیات‌های مستقیم[15]، نیز با تکالیف پیچیدۀ اداری، عملاً به مانعی بر سر راه فعالیت‌های اقتصادی موقوفات تبدیل شده است. همچنین، تزاحم صلاحیت‌های سازمان اوقاف با وزارت میراث فرهنگی، منابع طبیعی و شهرداری‌ها، بسیاری از موقوفات مولد را سال‌ها بلاتکلیف می‌گذارد و فرصت نقش‌آفرینی مکملی آنها را از بین می‌برد. به ‌این ‌ترتیب، فاصله‌ای چشمگیر میان وضع موجود و شاخص‌های مطلوب حکمرانی ـ اعم از انعطاف‌پذیری، استقلال و شفافیت ـ مشاهده می‌شود که خود، ضرورت طراحی الگویی مطلوب را آشکار می‌کند.

• توسعۀ حقوق بنیادین

حقوق بنیادین، به ‌ویژه حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، برای تحقق نیازمند ساختارهای مالی پایدار و نهادهای غیردولتی توانمند هستند تا شکاف میان تعهدات قانونی دولت و توان اجرایی آن را پر کنند. وقف ظرفیت زیادی برای ایفای نقش مستقیم در تأمین حداقل‌های ضروری حیات انسانی همانند حق بر سلامت، آموزش و معیشت دارد که ریشه در اهداف پنج‌گانۀ اقتصاد وقف، یعنی معنویت، امنیت، عدالت، پیشرفت و نظم بین‌الملل اسلامی دارد (جهانیان، ۱۴۰۰: ۹). پرسش این است که نظام حقوقی-حاکمیتی تا چه اندازه از این ظرفیت صیانت کرده است.

در راستای پاسخ، لازم است تا وضعیت موجود با مهم‎ترین شاخص‎های مطلوب در راستای تأمین حقوق بنیادین و تشخیص مصارف عام‌المنفعه مقایسه شود:

• بررسی انعطاف‌پذیری هنجاری در تشخیص نیازهای بنیادین نوظهور نشان می‎دهد مادۀ ۵۵ قانون مدنی هیچ محدودیت موضوعی برای مصرف عواید وقف در مصارف آموزشی، بهداشتی و حمایتی مقرر نکرده است، اما نظام حقوقی در عمل با موانعی روبه‌رو است: نخست، فقدان نظام شفاف برای شناسایی و تشخیص نیاز در موقوفات عام موجب شده است عواید صرفاً بر اساس انطباق صوری با وقف‌نامه توزیع شوند؛ برای نمونه، مادۀ ۱ قانون اوقاف عملاً زمینه‌ساز توزیع سلیقه‌ای عواید شده است.[16] دوم، ابهام در مفاهیم کلیدی همچون «مظّنه»، «منفعت عمومی» و «مصلحت وقف»، تشخیص مصلحت را به سلیقۀ کارگزاران واگذار کرده و معیارهای عینی مبتنی بر نیازهای واقعی را به انطباق‌های صوری تبدیل کرده است. این وضعیت فاصله‌ای چشمگیر با حالت مطلوب ایجاد کرده است.
• شاخص شفافیت در فرایند شناسایی نیازمندان و توزیع عواید، پیش‌نیاز تحقق عدالت توزیعی و توسعۀ حقوق بنیادین است. اما وضعیت موجود نشان می‌دهد نه فقط سازوکاری شفاف برای شناسایی اولویت‌های مصرف در موقوفات عام وجود ندارد، بلکه گزارش‌دهی در این حوزه نیز فاقد استانداردهای روشن است. این کاستی امکان نظارت ذی‌نفعان و موقوف‌علیهم را از میان می‌برد و موجب افزایش فاصله تا حالت بهینه و مطلوب می‎شود.
• ساختار متمرکز سازمان اوقاف، استقلال نهاد وقف را تضعیف کرده است؛ هرچند مادۀ ۳ شخصیت حقوقی مستقل برای موقوفات شناسایی کرده است، مواد ۱ و ۱۰ با اعطای اختیارات گسترده، نظارت استصوابی را حاکم کرده‌اند. مادۀ ۱۰ که ثبت معاملات را منوط به «موافقت سازمان» کرده، در عمل به ابزاری برای کنترل پیشینی و افزایش هزینه‌های مبادله تبدیل شده است و استقلال متولیان را در تصمیم‌گیری‌های مرتبط با توسعۀ حقوق بنیادین ـ مانند تخصیص عواید به درمان یا مسکن ـ سلب کرده است. این امر فاصلۀ وضعیت موجود با شاخص مطلوب استقلال نهاد وقف و کاهش هزینه‎های مبادله را به ‌حداکثر رسانده است. علاوه بر این، تزاحم صلاحیت‌های نهادی میان سازمان اوقاف و نهادهایی همچون وزارت میراث فرهنگی، منابع طبیعی و شهرداری‌ها، موقوفات مؤثر در تأمین مسکن یا درمان را سال‌ها بلاتکلیف می‌گذارد و فرصت نقش‌آفرینی آنها در تحقق حقوق بنیادین را از بین می‌برد. پژوهش‌ها نشان می‌دهند مدیریت نادرست املاک وقفی در کشورهای در حال توسعه به شکل‌گیری سکونتگاه‌های غیررسمی و تضییع حق بر مسکن ایمن می‌انجامد (لطیفی و توکل‌نیا، ۱۳۹۷: 160-۱53).

بررسی‎ها نشان می‌دهند با وجود ظرفیت زیاد وقف در تأمین حقوق بنیادین، نظام حقوقی-حاکمیتی فعلی با موانع جدی در انعطاف‌پذیری هنجاری، گزارش‎دهی و شفافیت رویه‌های توزیع، کاهش هزینه‎های مبادلاتی و استقلال نهاد وقف مواجه است. به ‌این ‌ترتیب، فاصلۀ زیادی میان وضع موجود و شاخص‌های مطلوب حکمرانی ـ که در آن، وقف بتواند به عنوان نهادی مستقل، منعطف و شفاف، نقشی مستقیم در تحقق حقوق بنیادین ایفا کند ـ مشاهده می‌شود.

• بازتوزیع عادلانۀ ثروت و الگوهای مالی نوین

وقف با ساختار حبس عین و تسبیل منفعت، ذاتاً سازوکاری برای توزیع مجدد ثروت است، اما در عصر حاضر، ظهور الگوهای مالی نوین همچون وقف پول، وقف سهام و صندوق‌های سرمایه‌گذاری وقفی، ظرفیت این نهاد را در جذب مشارکت‌های خرد، تأمین مالی عمومی و کاهش نابرابری به طرزی چشمگیر افزایش داده است. بر همین مبنا، لازم است میزان صیانت نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی از این ظرفیت‌های نوین یا چالش‎های ساختاری و هنجاری بررسی شود که این الگوها را با مانع مواجه می‎کند. در این راستا، باید کارکرد نظام فعلی را با شاخص‎هایی همچون پذیرش هنجاری الگوهای نوین مالی، کاهش عدم‌ تقارن اطلاعاتی، شفافیت و نظارت بر این الگوها و کارایی نهادی در جذب مشارکت‌های خرد و کاهش هزینه‌های مبادله به صورت موازی ارزیابی کنیم.

• ارزیابی نظام حقوقی-حاکمیتی در پذیرش هنجاری الگوهای نوین مالی حاکی از آن است که وقف پول با تغییر مبنا از «حبس عین» به «حبس مالیت»، ظرفیت زیادی برای جذب مشارکت‌های خرد و تأمین مالی عمومی دارد. در فقه امامیه، نظریۀ «بقای مالیت»[17] امکان وقف پول را فراهم کرده (سیدخاموشی، ۱۴۰۱: ۱۸۰-۱۸۲)، اما قوانین موضوعۀ ایران به‌صراحت به جواز آن اشاره نکرده و سازمان اوقاف دستورالعملی برای ثبت و نظارت تدوین نکرده است (ریاحی‌سامانی، ۱۳۹۱: ۷۵-۷۶)؛ این خلأ هنجاری ابزاری نوین و کارآمد را از چرخۀ بهره‌مندی عمومی خارج و فاصله‌ای چشمگیر با شاخص مطلوب پذیرش هنجاری الگوهای نوین ایجاد کرده است. در مقابل وقف پول، وقف سهام در عمل الگویی پذیرفته‌شده است و صدها سهم وقفی و واحد تولیدی فعالیت می‌کنند (ریاحی‌سامانی، ۱۳۹۱: ۸۰). از نظر فقهی، سهام شرایط وقف (عین‌بودن، قابل تملک، قابل انتفاع با بقای عین، قابل قبض) را دارد (مصباحی‌مقدم و شکری، ۱۳۸۵: ۱76-۱67). چالش عدم جواز بیع موقوفه با دو راهکار «شرط واقف» و «منفعت تبدیل» قابل حل است (مصدق و همکاران، ۱۴۰۴: ۱53-۱49)، اما نظام حقوقی کنونی سازوکاری شفاف برای نظارت بر تبدیل به‌احسن سهام وقفی و جلوگیری از ریسک کاهش ارزش آنها پیش‌بینی نکرده و این امر، به‌ دلیل فقدان زیرساخت‌های نهادی، به یکی از موانع سرمایه‌گذاری پایدار در این حوزه تبدیل شده است (ریاحی‌سامانی، ۱۳۹۱: ۸۰-۸۱).

صندوق‌های مشترک سرمایه‌گذاری وقف با الگوی ترکیبی «وقف-نیکوکاری»، بستری شفاف، کارآمد و مشارکت‌محور برای تجمیع سرمایه‌های خرد و هدایت به پروژه‌های عمومی و فقرزدایی فراهم می‌آورند (توحیدی و همکاران، ۱۴۰۳: ۸۳-۸۷). در مالزی و اندونزی، این صندوق‌ها با بهره‌گیری از ابزارهای مالی اسلامی ـ همانند صکوک ـ نیازهای آموزشی و بهداشتی را تأمین کرده‌اند، اما در ایران، به ‌دلیل فقدان زیرساخت‌های قانونی ـ مجوز شورای فقهی سازمان بورس و سازمان اوقاف ـ و دستورالعمل‌های اجرایی، این ظرفیت بالقوه باقی مانده است.

• شاخص شفافیت در فرایندهای مالی و نظارت بر الگوهای نوین پیش‌نیاز جلب اعتماد عمومی و جذب مشارکت‌های خرد است. با این حال، وضعیت موجود نشان می‌دهد نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی نه‌ فقط سازوکاری شفاف برای گزارش‌دهی عملکرد صندوق‌های وقفی و سهام وقفی پیش‌بینی نکرده، بلکه ابهام در ضوابط نظارت بر تبدیل به‌احسن سهام وقفی زمینۀ سوءاستفاده و کاهش اعتماد عمومی را فراهم آورده است. این نقیصه با شاخص‎هایی مطلوب و بهینه‎ همچون شفافیت قواعد و کاهش عدم ‌تقارن اطلاعاتی ناهماهنگ است و سبب می‎شود تا نظارت مؤثر بر این الگوها امکان‌پذیر نباشد.
• تطبیق وضعیت فعلی با شاخص‎های نظریۀ کارایی نهادی نشان می‎دهد کارایی نهادی در این حوزه به معنای کاهش هزینه‌های مبادله، تسهیل فرایندهای ثبت و نظارت و ایجاد بسترهای شفاف برای جذب مشارکت‌های خرد است. اما نظام کنونی، با دیوان‌سالاری تحمیلی، فقدان دستورالعمل‌های اجرایی شفاف و تعدد مراجع تصمیم‌گیرنده، هزینه‌های مبادله را به‌شدت افزایش و انگیزۀ سرمایه‌گذاری در این حوزه را کاهش داده است. برای نمونه، به دلیل نبود مجوز شورای فقهی سازمان بورس برای صندوق‌های وقفی و نیز هماهنگ‌نشدن سازمان اوقاف با نهادهای مالی، این ظرفیت بالقوه، با وجود تجربیات موفق بین‌المللی، در ایران به‌سرعت توسعه نیافته است.

به ‌این ‌ترتیب، فاصلۀ زیادی میان وضع موجود و شاخص‌های مطلوب حکمرانی مشاهده می‌شود که نیازمندی به طراحی الگویی مطلوب یا دست‌کم اصلاح و به‌روزرسانی نهادهای کنونی ـ مانند قوانین و مقررات ـ را به یک ضرورت اجتناب‎ناپذیر تبدیل کرده است.

• نظام نظارت و حل اختلاف

نظارت در نظام حکمرانی وقف برای صیانت از اموال، تحقق نیات واقف و بهره‌مندی عادلانه حیاتی است. پرسش آن است که نظام نظارتی کنونی پیش‌دستانه و فعال است یا پسینی و انفعالی و آیا به شفافیت و کاهش هزینه‌های مبادله کمک می‌کند یا بر پیچیدگی و فساد می‌افزاید.

• یکی از شاخص‎های مطلوب پاسخ‌گویی چندلایه و پیش‌دستانه است. نظام حقوقی فعلی سه سطح نظارت پیش‌بینی کرده است: اداری-اجرایی (سازمان اوقاف و متولیان)، مالی و محاسباتی (دیوان محاسبات و سازمان بازرسی) و قضایی (دیوان عدالت اداری و دادگاه‌ها). با این حال، آیا این سطوح نظارتی از نوع پیشینی و پیش‌دستانه هستند یا پسینی و واکنشی؟

بررسی‌ها نشان می‌دهند نظارت اداری-اجراییِ سازمان اوقاف عمدتاً از نوع پیشینی ـ نظارت پیش از تصمیم ـ است که در قالب «موافقت پیشینی» برای ثبت معاملات (مادۀ ۱۰ قانون تشکیلات اوقاف) و نظارت استصوابی بر تصمیم‌های متولیان تجلی می‌یابد. اما این نظارت پیشینی، به‌ دلیل نبود ضوابط شفاف، عمدتاً به دخالت‌های سلیقه‌ای و افزایش هزینه‌های مبادله انجامیده و به‌جای شفافیت، به پیچیدگی افزوده است. در مقابل، نظارت مالی دیوان محاسبات و سازمان بازرسی و نیز نظارت قضایی دیوان عدالت اداری عمدتاً از نوع پسینی ـ بعد از وقوع ـ هستند که کارایی پیشگیرانۀ چندانی ندارند و عمدتاً به رسیدگی به تخلفات رخ‌داده اختصاص دارند.

• شاخص شفافیت در قواعد و رویه‌های نظارتی پیش‌نیاز پاسخ‌گویی مؤثر و جلب اعتماد عمومی است. با این حال، نظام نظارتی کنونی با ابهامات جدی مواجه است: نخست، تفسیر موسع از نظارت استصوابی ـ و مانند آن همچون ابهام در تشخیص «موقوف‌علیهم غیرمحصور» و نقش حاکم در قبض (مادۀ ۶۲ ق.م) که خود یکی از مصادیق ابهامات حقوقی است که به تفسیرهای سلیقه‌ای دامن می‌زند ـ در قانون تشکیلات اوقاف مصوب ۱۳۶۳ و فقدان ضابطه‌ای روشن برای تفکیک نظارت از دخالت موجب سردرگمی متولیان و افزایش هزینه‌های مبادله شده است.

اگرچه دیوان عدالت اداری با آرای متعدد[18] گام‌هایی در راستای تحدید اختیارات سازمان و تأکید بر نظارت اطلاعی[19] (نه استصوابی) برداشته است، این آرا نتوانسته‌اند خلأ تقنینی را پر کنند و کماکان ابهام در تفکیک «نظارت» از «دخالت» باقی است. دوم، در حوزۀ نظارت مالی، ابهام در صلاحیت دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور بر عواید موقوفات ـ که بودجۀ دولتی نیستند ـ موجب کاهش کارایی نظارت شده است. مطابق مادۀ ۲ قانون دیوان محاسبات، این نهاد حساب دستگاه‌های استفاده‌کننده از بودجۀ عمومی را حسابرسی می‌کند. با توجه به اینکه سازمان اوقاف برای وظایف حاکمیتی خود از بودجۀ عمومی استفاده می‌کند، نظارت بر بودجۀ دولتی سازمان امری قطعی است. اما پرسش چالش‌برانگیز آن است که آیا دیوان محاسبات می‌تواند به حساب‌های درآمدی و هزینه‌ای موقوفات که بودجۀ دولتی نیستند نیز ورود کند. از یک ‌سو، مادۀ ۲۳ قانون دیوان (بند «ه») به «تضییع بیت‌المال» اشاره دارد و از سوی دیگر، موقوفات جزء بیت‌المال به‌ معنای اموال دولتی نیستند. سازمان بازرسی کل کشور (مادۀ ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی) نیز با رویکرد پیشگیرانه، صلاحیت نظارت بر حسن جریان امور را دارد، اما با همان ابهام حقوقی دربارۀ شمول «اموال عمومی» بر عواید موقوفات مواجه است. این ابهام کارایی نظارت مالی را کاهش داده و زمینه‌ساز سوءاستفاده شده است.

• شاخص استقلال نهادهای نظارتی و مراجع حل اختلاف پیش‌شرط اساسی تحقق انصاف رویه‌ای و جلوگیری از تضییع حقوق موقوف‌علیهم است، اما نظام حقوقی کنونی در این حوزه با چالش جدی مواجه است. شعب تحقیق سازمان اوقاف (مادۀ ۱۴ قانون تشکیلات) که مسئولیت رسیدگی به دعاوی وقف را به عهده دارند، به‌ دلیل وابستگی ساختاری به سازمان اوقاف، دارای استقلال کافی نیستند. این وابستگی مانعی جدی برای تحقق انصاف رویه‌ای در وقف محسوب می‌شود و اعتماد عمومی به این مراجع را تضعیف کرده است. همچنین، فقدان یک مرجع تخصصی حل اختلاف برای دعاوی پیچیده وقف ـ مانند دادگاه‌های ویژۀ وقف ـ موجب شده است تا رسیدگی به این دعاوی در دادگاه‌های عمومی، به‌ دلیل فقدان تخصص لازم، با اطاله و هزینه‌های زیاد همراه باشد.
• کاهش هزینه‌های مبادله نشان‌دهندۀ کارآمدی نظام نظارتی است؛ با این حال، نظام کنونی با سازوکارهایی مانند موافقت پیشینی سازمان برای ثبت معاملات، ابهام در ضوابط نظارت استصوابی، تعدد مراجع نظارتی با صلاحیت‌های متداخل و فقدان مرجع تخصصی حل اختلاف، عملاً به افزایش هزینه‌های مبادله دامن زده است. این افزایش هزینه‌ها نه فقط بهره‌وری موقوفات را کاهش داده، بلکه انگیزۀ سرمایه‌گذاری در این حوزه را نیز تضعیف کرده است.

بنابراین، تفسیر موسع از نظارت استصوابی، ابهام در صلاحیت نهادهای نظارتی مالی، وابستگی شعب تحقیق به سازمان اوقاف، نبود مرجع تخصصی حل اختلاف و دیوان‌سالاری تحمیلی نه فقط کارایی نظارت را کاهش داده، بلکه به افزایش هزینه‌های مبادله، کاهش اعتماد عمومی و تضییع حقوق موقوف‌علیهم انجامیده است. به‌ این ‌ترتیب، فاصله‌ای چشمگیر میان وضع موجود و شاخص‌های مطلوب حکمرانی وجود دارد که ضرورت طراحی الگویی مطلوب با نهادهایی همچون شعب تخصصی حل اختلاف وقف در دادگستری و استقلال شعب تحقیق از سازمان اوقاف را ایجاب می‎کند.

• شکاف‌سنجی و شناسایی موانع اصلی

با عنایت به مطالب یادشده، به طور کلی، موانع اصلی نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی عبارت‌اند از:

• موانع قانونی

ابهام در تعریف مفاهیم کلیدی همچون «منفعت عمومی» و «مصلحت وقف» به تفسیرهای سلیقه‌ای و توزیع ناعادلانۀ عواید انجامیده است (واعظی، ۱۴۰۲: ۲۲۵۶-۲۲۶۶؛ رستمی و افشاری، ۱۳۹۷: ۵۳-۵۴). از جملۀ مصادیق بارز این ابهامات عبارت «مظنّۀ تعدی و تفریط» در مادۀ ۱۴ قانون تشکیلات اوقاف است که فاقد شاخص‌های عینی و روشن است و به تفسیرهای سلیقه‌ای و دخالت‌های بی‌ضابطه دامن زده است؛ همچنین، مادۀ ۵۶ قانون مدنی که مقرر می‎دارد: «وقف واقع می‌شود به ایجاب از طرف واقف به هر لفظی که صراحتاً دلالت بر معنی آن کند و قبول طبقۀ اول از موقوف‌علیهم یا قائم مقام‌ قانونی آنها در صورتی که محصور باشند مثل وقف بر اولاد و اگر موقوف‌علیهم غیرمحصور یا وقف بر مصالح عامه باشد در این صورت قبول حاکم‌ شرط است»، با الزام به اخذ «قبول» سازمان اوقاف در وقف‌نامه‌های عام‌المنفعه، در صورتی که عملاً «قبول» به وسیلۀ استعلام از سازمان در دفاتر اسناد رسمی اعمال می‌شود. افزون بر این، مادۀ ۸۱ قانون مدنی با ایجاد شرایط تفسیر موسع از سپردن ادارۀ اوقاف عامه به ولی‌فقیه که عملاً به سازمان اوقاف تفویض شده، اختیارات واقف را در تعیین متولی و چگونگی ادارۀ موقوفه به‌شدت محدود کرده است. این محدودیت‌ها نه فقط با اصل حاکمیت ارادۀ واقف متعارض است، بلکه سبب کاهش اعتماد به نظام وقفی شده است. همچنین، خلأ قانونی در پذیرش صریح وقف پول ـ با وجود ظرفیت فقهی نظریۀ «بقای مالیت» ـ، فقدان ضابطۀ روشن برای تفکیک نظارت اطلاعی از استصوابی، تعارض قانون و آیین‌نامه ـ از جمله مادۀ ۱۰ قانون تشکیلات اوقاف و مادۀ ۳۶ آیین‌نامه ـ خلأ در بازگشت‌پذیری وقف (جهان‌تیغی و همکاران، ۱۴۰۱: ۳۲-۴۵)، ابهام در مسئولیت مدنی حاکمیت و نبود ضابطه برای سقف هزینه‌های اداری سازمان از عواید ـ رأی ۸۵۲ هیئت عمومی دیوان ـ از دیگر مصادیق به شمار می‌آیند. مضاف بر آن، ضعف زیرساخت حسابداری نقدی به تصویری غیرواقعی از عملکرد مالی و کاهش شفافیت و پاسخ‌گویی انجامیده است (ریاحی‌سامانی، ۱۳۹۱: ۱۴۵-۱۵۰).

• موانع ساختاری

 تمرکزگرایی افراطی و جایگاه دوگانۀ سازمان اوقاف ـ هم‌زمان به عنوان ناظر عالی و متولی مستقیم موقوفات فاقد متولی ـ به تضییع استقلال وقف و افزایش هزینه‌های مبادله انجامیده است. مادۀ ۱۰ قانون تشکیلات اوقاف و مادۀ ۳۶ آیین‌نامه که دامنۀ نظارت استصوابی را توسعه داده است، از جملۀ مصادیق بارز این ساختار معیوب هستند که متولیان شرعی را به مجریان صرف تصمیم‌های سازمان تبدیل کرده‌اند. همچنین، تزاحم صلاحیت‌های نهادی با وزارت میراث فرهنگی، منابع طبیعی و شهرداری‌ها، موقوفات مولد را بلاتکلیف گذاشته است. این تعارضات که مصداق بارز «حکمرانی چندپاره» است، به ‌ویژه در مواردی که موقوفات در محدودۀ اراضی ملی یا طرح‌های شهری قرار می‌گیرند، به تضییع منافع موقوف‌علیهم و کاهش اعتماد عمومی انجامیده است (ستاد هماهنگی نقشه مهندسی فرهنگی کشور به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی، ۱۳۹۹). همچنین، این تمرکزگرایی با نظام اقتصادی اسلام ـ مالکیت مختلط، نقش هم‌زمان دولت، جامعه و بخش خصوصی ـ در تعارض است (علوی، ۱۴۰۲: ۴۸) و کارکرد تاریخی وقف به عنوان نهاد خودجوش عمومی را به حاشیه‌ رانده است. این موضوع فقط به ایران محدود نیست؛ در مالزی، نیز با وجود زمین‌های وقفی گسترده، 28/99 درصد آنها بلااستفاده مانده است.[20] همچنین، گزارش شده است که یکی از موانع اصلی توسعۀ وقف نبود ارتباط مؤثر میان نهاد وقف و اهداکنندگان است که به کاهش اعتماد و مشارکت منجر می‌شود (Pitchay et al., 2020: 227).

• موانع نظارتی

وابستگی شعب تحقیق به سازمان اوقاف (مادۀ ۱۴ قانون تشکیلات) استقلال آنها را در حل اختلاف کاهش داده و ابهام در صلاحیت دیوان محاسبات و سازمان بازرسی بر عواید موقوفات (غیربودجه‌ای) کارایی نظارت را تضعیف کرده است. توسعۀ بی‌رویۀ نظارت استصوابی نیز جایگاه متولی منصوص را به مجری صرف تقلیل داده و با اصل حاکمیت ارادۀ واقف ناسازگار است (امینی‌فر و هاشمی‌مجد، ۱۳۹۰: ۲۷؛ ادبی‌مهر و رحمانی، ۱۳۹۳: ۸-۱۳). همچنین، ابهام در تشخیص «موقوف‌علیهم غیرمحصور» و نقش حاکم در قبض (مادۀ ۶۲ قانون مدنی)، خود یکی از مصادیق ابهامات حقوقی است که به تفسیرهای سلیقه‌ای دامن زده و کارایی نظام نظارتی را کاهش داده است.

• موانع مدیریتی

این دسته از موانع ریشه در کاستی‌های درون‌سازمانی و فراسازمانی در اداره و راهبری نهاد وقف دارد. مهم‌ترین این موانع عبارت‌اند از:

الف) ضعف در روش‌های مدیریتی و راهبردی: پژوهش‌ها نشان می‌دهند متغیر مستقل «اصلاح و بهبود روش‌های مدیریت اوقاف و اموال موقوفه» با ضریب مثبت ۱٫۰۵، قادر به تبیین ۸۷٫۷ درصد از تغییرات در بهره‌وری است (سیدحسینی و همکاران، ۱۳۹۲: ۱۱۰-۱۲۱). این آمار گویای آن است که چالش اصلی در عدم تحقق اهداف واقفان نه در ماهیت وقف، بلکه در ساختار معیوب مدیریتی آن نهفته است. علاوه بر این، فقدان به‌کارگیری ابزارهای نوین ارتباطی و راهبردی، مانند بازاریابی اجتماعی و راهبردهای مشارکت‌محور در فضای دیجیتال، موجب شده است تا نهاد وقف نتواند مشارکت‌های مقطعی را به تعهدات پایدار تبدیل کند (محمدیاری، ۱۴۰۴: ۱۵۸-۱۶۲).

ب) چالش‌های منابع انسانی و نظام جبران خدمات: یکی از اساسی‌ترین چالش‌ها فقدان یک الگوی شایستگی مدون و نظام‌مند برای گزینش، آموزش و نظارت بر امنای موقوفات است. در سطح خرد، پژوهش‌ها نشان می‌دهند میان کیفیت عملکرد نظام جبران خدمات و بهره‌وری کارکنان ستادی سازمان اوقاف رابطه‌ای مثبت و معنادار وجود دارد (افضل‌خانی و میرزازاده، ۱۳۹۷: ۷۷-86). با این حال، در یک نقیصۀ آشکار، رابطه‌ای معنادار میان «سطح مزایای جانبی» و «بهره‌وری نیروی انسانی» در این سازمان یافت نشده که نشان‌دهندۀ ضعف ساختاری در طراحی بسته‌های جبران خدمات غیرمستقیم است.

پ) فقدان شایستگی‌های مهارتی و فردی امنا: فقدان شایستگی‌های مهارتی مانند «ارتقادهندۀ بهره‌وری موقوفات»، ضعف در مهارت‌های مدیریت اجرایی و ناتوانی در «پیگیری و صیانت از حقوق موقوفات» از طریق طرح دعاوی حقوقی مستقیماً به کاهش عواید و تضییع حقوق موقوفه می‌انجامد. خلأ در بُعد دانشی امنا، به ‌ویژه عدم آشنایی کافی با قوانین حقوقی و ثبتی، آیین‌نامه‌های داخلی و قوانین وقف، چالش‌های مدیریتی را عمیق‌تر کرده است (خان‌محمدی، ۱۴۰۲: ۱۲۲-۱۴۰). در عمل، رویه‌هایی نادرست همچون عدم پاسخ‌گویی و پنهان‌کاری در تعامل با سازمان مرکزی و ذی‌نفعان، یا تلقی موقوفه به عنوان یک شغل و نه یک امانت الهی و مردمی، از جملۀ آسیب‌هایی است که روحیۀ خدمت‌گزاری را تضعیف می‌کند و بهره‌وری را کاهش می‌دهد (خان‌محمدی، ۱۴۰۲: ۱۳۷).

علاوه بر این، ناکارآمدی اداری در سازمان اوقاف نه یک عارضۀ جانبی، بلکه معلول اصلی وجود بسترهایی است که ریشه در ساختار قدرت، فرهنگ سازمانی حاکم و نظام تنظیم‌گر روابط میان حاکمان و مردم دارند. این بسترها در سه بُعد اصلی قابل شناسایی هستند: در بُعد حاکمان و دارندگان قدرت، انحصارطلبی و فقدان پاسخ‌گویی، بُعد جامعه و وضعیت ارزش‌های حاکم، ضعف اخلاق عمومی و خاموشی وجدان جمعی و بُعد ساختاری، ابهام در قوانین، مقررات، رویه‌های اداری و نبود شفافیت، برجسته‌ترین عوامل بازدارنده به شمار می‌روند (خلیلی‌کلاریجانی و همکاران، ۱۳۹۹: ۷۸۰-۷۸۱). در نگاه اسلامی، نظارت بر توزیع عواید موقوفات و جلوگیری از انحصار در بهره‌مندی نه فقط یک الزام اداری، بلکه از مصادیق بارز «حفظ تعادل اقتصادی» و «عدالت توزیعی» شمرده می‌شود (Kahf, 2007: 1-38). این امر ایجاب می‎کند نظام حکمرانی وقف به مثابۀ نظام مکمل دولت، باید با شفاف‌سازی و نظارت مستمر، از تمرکز منافع در دست گروهی خاص جلوگیری کند.

به این ترتیب، مقایسۀ وضع موجود با شاخص‌های مطلوب استخراج‌شده نشان می‌دهد بیشترین فاصله در شفافیت رویه‌های توزیع و استقلال نهاد وقف از دیوان‎سالاری دولتی قرار دارد. در حالی که شاخص مطلوب، توزیع شفاف و مبتنی بر نیازهای واقعی موقوف‌علیهم را ایجاب می‌کند، در وضع موجود، توزیع عواید به ‌صورت سلیقه‌ای و مبتنی بر انطباق صوری با وقف‌نامه صورت می‌گیرد. همچنین، شاخص استقلال نهاد وقف در مقابل تمرکزگرایی و نظارت استصوابی سازمان اوقاف قرار گرفته که عملاً این استقلال را به چالش کشیده است. به علاوه، مؤلفه‎هایی همچون «شفافیت قواعد و رویه‌های اداری» (ابهام در تفکیک نظارت از دخالت و تداوم حسابداری نقدی)، «انعطاف‌پذیری قوانین در تأمین کالاهای عمومی نوظهور» (محدودیت‌های ناشی از تفسیر موسع از مصلحت وقف و خلأ قانونی در پذیرش الگو‌های نوین مالی)، «نقش‌آفرینی نهادهای نظارتی مستقل» (وابستگی شعب تحقیق و ابهام در صلاحیت دیوان محاسبات) و «مشارکت‌پذیری ساختارهای مدیریتی» (ساختار متمرکز، فقدان نظام شایسته‌سالاری و نبود نهادهای مدنی مؤثر) نیز از حالت مطلوب و کارآمد فاصله‌ای چشمگیر دارند. بر همین مبنا، سه مانع اولویت‌دار که باید در طراحی الگوهای حکمرانی موقوفات مورد توجه قرار گیرند، عبارت‌اند از:

• تمرکزگرایی و تفسیر موسع از نظارت استصوابی که تأثیر مستقیم بر استقلال نهاد وقف، شفافیت رویه‌ها و هزینه‌های مبادله دارد و برطرف‌کردن آن مستلزم بازتعریف نقش سازمان اوقاف از متولی اجرایی به ناظر تنظیم‌گر و تفکیک دقیق نظارت از دخالت است.
• خلأهای قانونی در پذیرش الگو‌های نوین مالی ـ وقف پول و صندوق‌های وقفی ـ و نیز ضعف زیرساخت حسابداری و گزارشگری مالی که ظرفیت وقف را در جانشینی یا مکملی دولت و جذب مشارکت‌های خرد مردمی محدود کرده‌اند و برطرف‌کردن آنها نیازمند تصریح قانونی جواز وقف پول، تدوین دستورالعمل‌های اجرایی برای صندوق‌های وقفی و گذار از حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی است (ریاحی‌سامانی، ۱۳۹۱: ۱۴۵-۱۵۰).
• نبود نهاد مستقل حل اختلاف و وابستگی شعب تحقیق به سازمان اوقاف که انصاف رویه‌ای و کارایی نظام نظارتی را با اختلال مواجه کرده و برطرف‌کردن آن مستلزم ایجاد شعب تخصصی حل اختلاف وقف در دادگستری یا استقلال شعب تحقیق از سازمان اوقاف است. همچنین، ابهام در گسترۀ صلاحیت دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور در نظارت بر عواید موقوفات نیازمند شفاف‌سازی تقنینی است.

• نتیجه‌گیری‌ و پیشنهادها

پژوهش حاضر با اتکا به زنجیرۀ استدلالی مستخرج از پنج نظریۀ عدالت توزیعی، شکست بازار و دولت رفاه، کارایی نهادی، توسعۀ انسانی و حکمرانی خوب، شاخص‌هایی همچون انعطاف‌پذیری هنجاری، شفافیت رویه‌های توزیع، استقلال نهاد وقف از دیوان‌سالاری، کاهش هزینه‌های مبادله، کاهش عدم ‌تقارن اطلاعاتی، مشارکت‌پذیری و پاسخ‌گویی چندلایه را مبنای ارزیابی نظام حقوقی-حاکمیتی کنونی قرار داد. این ارزیابی نشان داد وقف، با وجود برخورداری از ظرفیت‌های ذاتی قابل ملاحظه در تأمین کالاهای عمومی، بازتوزیع عادلانۀ ثروت و توسعۀ حقوق بنیادین، در عمل، با موانع جدی در چهار سطح قانونی (مانند ابهام در مفاهیم کلیدی یا خلأ قانونی در پذیرش الگوهای مالی نوین)، ساختاری (مانند تمرکزگرایی افراطی، کارکرد دوگانۀ سازمان اوقاف یا تزاحم صلاحیت‌های نهادی)، نظارتی (از جمله وابستگی شعب تحقیق و ابهام در صلاحیت دیوان محاسبات) و مدیریتی (همچون ضعف روش‌های مدیریتی یا فقدان نظام شایسته‌سالاری) مواجه است. مقایسۀ وضع موجود با شاخص‌های مطلوب مستخرج از نظریه‌ها نشان داد بیشترین فاصله در «شفافیت رویه‌های توزیع» و «استقلال نهاد وقف از دیوان‌سالاری دولتی» قرار دارد. بر همین مبنا، گذار از ساختار متمرکز کنونی به الگویی مبتنی بر حکمرانی شبکه‌ای ضرورت می‌یابد؛ الگویی که باید به ‌طور همزمان پنج اصل شفافیت بنیادین، پاسخ‌گویی چندلایه و پیش‌دستانه، مشارکت نهادینه‌شده، حاکمیت قانون و استقلال نهادی و کارآمدی با رویکرد کرامت انسانی را پوشش دهد و در سه لایۀ حاکمیت، جامعۀ مدنی و بخش خصوصی، به صورت همه‌جانبه، عینیت یابد.

در راستای عملیاتی‌سازی این الگو و برطرف‌کردن موانع شناسایی‌شده، اصلاحات زیر در قوانین و مقررات موجود پیشنهاد می‌شود:

• اصلاح مادۀ ۵۶ قانون مدنی، به‌ گونه‌ای که نهاد وقف در زمرۀ ایقاعات قرار گیرد و نقش حاکم در قبول صرفاً جنبۀ نظارتی و تأییدی داشته باشد؛ به ‌ترتیبی که جز در مصادیق نامشروع، نمایندۀ حاکم ملزم به قبول وقف باشد و نتواند با اعمال سلیقه، از پذیرش وقف خودداری کند.
• اصلاح مادۀ ۱۰ قانون تشکیلات اوقاف، به‌ گونه‌ای که تنظیم اسناد اجاره یا تبدیل به احسن رقبات وقفی منوط به موافقت پیشینی سازمان نباشد و متولی شرعی مجاز به اقدام مستقل باشد؛ صرفاً تصویر اسناد برای ثبت و درج در سامانۀ آماری به سازمان ارسال شود.
• اصلاح مادۀ ۱۴ قانون تشکیلات اوقاف، با برطرف‌کردن ابهام از مفهوم «مظنّۀ تعدی و تفریط» و تشریح روشن و عینی مصادیق آن، به ‌گونه‌ای که حوزۀ تفسیر سلیقه‌ای کارگزاران محدود شود.
• اصلاح مادۀ ۶ آیین‌نامۀ کیفیت تحقیق، به ‌گونه‌ای که وقتی نام متولی در وقف‌نامۀ رسمی ذکر شده باشد، نیاز به طی مراحل پژوهشی نداشته باشد و همان وقف‌نامه ملاک عمل و حکم تولیت تلقی شود. همچنین، برای ارائۀ دادخواست تولیت و درخواست مفاصاحساب، زمان معین تعیین و ادارۀ تحقیق مکلف به پاسخ‌گویی در بازۀ زمانی مشخص شود.
• بازنگری در طرح موسوم به «چهارماده‌ای» (نظارت بر اعمال متولیان)، به ‌گونه‌ای که ملاک و مبنا در «مظنّۀ تعدی و تفریط» به‌روشنی مشخص شود و بر اساس آن، دامنۀ نظارت استصوابی سازمان اوقاف بر موقوفات دارای متولی محدود و شفاف شود.
• ایجاد هماهنگی بین سازمان برنامه و بودجه، سازمان امور مالیاتی و سازمان اوقاف، به‌ گونه‌ای که هرساله اولویت‌های فرهنگی-اجتماعی کشور تعریف شوند و برای واقفانی که در تحقق این اولویت‌ها مشارکت کنند، تسهیلات ویژه برای اعمال معافیت‌های مالیاتی (موضوع مادۀ ۱۳۹ قانون مالیات‌های مستقیم) پیش‌بینی شود.
• نهادینه‌سازی فرهنگ وقف در برنامه‌های توسعه، با تأکید بر نقش رسانۀ ملی، دانشگاه‌ها و مراکز آموزشی در تبلیغ و تشویق بخش سوم اقتصادی (وقف و امور خیریه) و ارائۀ اطلاعات شفاف دربارۀ نیازهای عمومی و اولویت‌های اجتماعی، به ‌گونه‌ای که مردم هنگام مشارکت در کار خیر، با آگاهی کامل تصمیم مقتضی اتخاذ کنند.
• مقررگذاری در حوزۀ وقف پول، با پذیرش صریح ثبت وقف پول و تدوین دستورالعمل‌های اجرایی برای ثبت، نظارت و گزارش‌دهی آن.

علاوه بر اصلاحات اساسی پیشنهادی در قوانین و مقررات، گذر از ساختار متمرکز و سلسله‌مراتبی کنونی به الگوی حکمرانی شبکه‌ای مستلزم ایجاد و استقرار نهادهایی بنیادین است که هر یک پاسخ‌گوی بخشی از موانع شناسایی‌شده در این پژوهش باشند. این نهادها، با تفکیک نقش تصدی‌گری از نظارت، جایگزینی ساختار افقی به‌جای ساختار عمودی و ایجاد بسترهای مشارکت‌محور، می‌توانند زمینه‌ساز بهره‌مندی حداکثری مردم از عواید موقوفات شوند.

• کمیسیون ملی هماهنگی حکمرانی وقف: در راستای برون‌رفت از چالش‌های ساختاری مانند تزاحم صلاحیت‌های نهادی و بروز حکمرانی چندپاره و موانع قانونی همانند تعارض قوانین و آیین‌نامه‌ها، پیشنهاد می‌شود کمیسیون ملی هماهنگی حکمرانی وقف به ریاست معاون اول رئیس‌جمهور و با عضویت نمایندگان قوۀ قضائیه، سازمان برنامه و بودجه، سازمان اوقاف، وزارتخانه‌های میراث فرهنگی، امور اقتصادی و دارایی، جهاد کشاورزی، سازمان ثبت اسناد، شورای عالی استان‌ها و سازمان همیاری شهرداری‌ها تشکیل شود. این نهاد وظیفۀ حل تعارضات صلاحیتی میان نهادهای مختلف، تنظیم‌گری و سیاست‌گذاری کلان در حوزۀ وقف ـ در راستای هماهنگی سیاست‌های بخشی (فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی، عمرانی) ـ، نظارت عالیه بر اجرای قوانین و ارائۀ گزارش سالانه به مجلس شورای اسلامی، تعیین اولویت‌های ملی در حوزۀ مصرف عواید موقوفات، با مشارکت نهادهای مدنی و کارشناسی ـ به ‌منظور هدایت منابع وقفی به ‌سمت نیازهای واقعی و روزآمد جامعه ـ را به عهده خواهد داشت. از این رو، پیشنهاد می‌شود دبیرخانۀ دائمی این کمیسیون در سازمان اوقاف مستقر شود تا ضمن بهره‌مندی از ظرفیت‌های موجود، زمینه‌های تحول در این سازمان را نیز فراهم آورد و مصوبات آن با تأیید هیئت وزیران، برای کلیۀ دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاجرا باشد.
• شعب تخصصی حل اختلاف وقف در دادگستری: در راستای استقرار الگوی حکمرانی بر موقوفات، پیشنهاد می‌شود شعب تخصصی حل اختلاف وقف در دادگستری به عنوان جایگزین شعب تحقیق وابسته به سازمان اوقاف (موضوع مادۀ ۱۴ قانون تشکیلات) و همچنین، دادگاه‌های عمومی در رسیدگی به دعاوی وقف ایجاد شوند؛ زیرا وابستگی شعب تحقیق به سازمان اوقاف یکی از موانع جدی تحقق عدالت رویه‌ای در دعاوی وقف محسوب می‌شود و اعتماد عمومی به این مراجع را به‌شدت تضعیف کرده است. از این رو، قضات این شعب وابسته به قوۀ قضائیه هستند و از نفوذ سازمان اوقاف در فرایند دادرسی مصون می‌مانند. قضات این شعب باید دوره‌های آموزشی ویژۀ فقه و حقوق وقف، اصول حسابداری تعهدی و آشنایی با رویه‌های مالی موقوفات را گذرانده باشند. این شعب باعث می‌شوند تا با تمرکز دعاوی وقف در شعب تخصصی، اطالۀ دادرسی کاهش و هزینه‌های مبادله برای موقوف‌علیهم و متولیان کاهش یابد و با صدور آرای متعدد در این شعب، زمینه برای ایجاد وحدت رویه و شفاف‌سازی مفاهیم کلیدی در حوزۀ وقف فراهم شود.
• بنیادهای تخصصی وقف‌محور: ایجاد بنیادهای تخصصی وقف‌محور در حوزه‌های خاص از جمله آموزش عالی، سلامت، فناوری، محیط زیست، مسکن و اشتغال پیشنهاد می‌شود. این بنیادها با شخصیت حقوقی مستقل و تحت نظارت کمیسیون ملی هماهنگی فعالیت می‌کنند و هیئت‌امنای هر بنیاد از میان شخصیت‌های حقیقی و حقوقی غیردولتی (با حضور یک نمایندۀ ناظر از سازمان اوقاف) انتخاب می‌شود. حضور این بنیادها سبب می‌شود تا به‌جای مدیریت عمومی و متمرکز سازمان اوقاف، هر بنیاد بر اساس نیازهای خاص آن حوزه ـ برای مثال، بنیاد سلامت، بر تأمین تجهیزات پزشکی و حمایت از بیماران نیازمند ـ فعالیت کند. با تخصصی‌شدن حوزه‌های وقفی، واقفان و خیّران با آگاهی بیشتری از نیازهای واقعی، اموال خود را وقف می‌کنند و انگیزۀ مشارکت افزایش می‌یابد. در همین راستا، پیشنهاد می‌شود تا هر بنیاد موظف به ارائۀ گزارش‌های مالی سالانه به کمیسیون ملی و نیز انتشار آن در سامانۀ ملی شفافیت وقف باشد.

شایان توجه است، طراحی عملیاتی و تفصیلی این نهادها ـ از جمله تدوین لوایح قانونی، بررسی امکان‌سنجی، تحلیل هزینه-فایده، ظرفیت‌سنجی نهادی و بومی‌سازی تجربیات موفق بین‌المللی (مانند مالزی و اندونزی) ـ مستلزم پژوهش‌های تکمیلی است و پژوهش حاضر فقط گام نخست در این مسیر و نقشه‌راهی برای اصلاحات آتی به شمار می‌رود. با این حال، نهادها و اصلاحات پیشنهادی، ساختار حکمرانی وقف را از حالت سلسله‌مراتبی و متمرکز به شبکه‌ای و مشارکتی با تعامل افقی میان حاکمیت، جامعۀ مدنی و بخش خصوصی تبدیل می‌کنند. این امر باعث می‌شود تا اولاً سازمان اوقاف از متولی اجرایی به ناظر تنظیم‌گر و تسهیل‌گر تبدیل شود، ثانیاً متولیان و امنا از مجریان صرف تصمیم‌های سازمان به مدیران مستقل و پاسخ‌گو ارتقا یابند، ثالثاً مردم و ذی‌نفعان از موقوف‌علیهم منفعل به مشارکت‌کنندگان فعال در نظارت، مدیریت و بهره‌مندی تبدیل شوند و در نهایت، بازار و بخش خصوصی در ایران به عنوان شریک راهبردی در تأمین مالی و ادارۀ موقوفات، از حاشیه خارج شوند و به میدان آیند. امید است با این تحولات، نهاد وقف بتواند به عنوان یکی از ارکان اصلی تأمین کالاهای عمومی، بازتوزیع عادلانۀ ثروت و تحقق عدالت اجتماعی در نظام جمهوری اسلامی ایران ایفای نقش کند.

[1]  در مقابل عدالت تصحیحی ـ جبران خسارت‌ها و اجرای مجازات‌ها ـ قرار می‌گیرد.

 [2] بر توزیع یکسان منابع تأکید دارد.

[3]  تأمین حداقل‌های ضروری برای همه را مبنا معرفی می‌کند.

[4]  توزیع را مبتنی بر شایستگی‌ها و مشارکت افراد می‌داند.

[5]  تخصیص فوری در شرایط اضطراری.

[6]  نظارت استصوابی نوعی نظارت فعال و درون‌گراست که در آن، ناظر افزون بر حق استطلاع، دارای حق دخالت، تصویب و اعمال نظر در فرایندهای تصمیم‌گیری متولی است (بجنوردی، ۱۳۷۷: ۲۵۰).

 [7] به ‌دلیل ویژگی‌های غیررقابتی ـ افزایش مصرف یک فرد از مصرف دیگران نمی‌کاهد ـ و غیرقابل استثناء بودن ـ امکان محروم‌سازی دیگران از مصرف وجود ندارد ـ، با مشکل سواری مجانی (Free Rider) و تضعیف تولید خصوصی مواجه هستند.

 [8] به ‌دلیل لحاظ‌نشدن هزینه‌ها یا منافع اجتماعی در محاسبات خصوصی (Le Grand, 1991: 426).

 [9] شکست بازار در تأمین کالاهای عمومی و شکست دولت در تصدی کامل رفاه.

[10]  هزینه‌های مبادله در حوزۀ وقف شامل هزینه‌های ثبت، نظارت بر اجرای نیات واقف، حل اختلافات و تضمین بهره‌وری موقوفات است که در ساختار کنونی، به ‌دلیل تمرکزگرایی و ابهام قوانین، به طرزی قابل ملاحظه افزایش یافته و از کارایی نهادی کاسته است.

[11] United Nations Development Programme

[12]  تنظیم بازار: «مجموعه‌ای از مقررات، سیاست‌ها و برنامه‌ها و اقداماتی که به منظور ایجاد همگرایی در عملکرد حلقه‌های کل زنجیرۀ ارزش کالاها و خدمات در بازار و حمایت، هدایت و نظارت تمامی عاملان آن (مصرف‌کنندگان، تأمین‌کنندگان، توزیع‌کنندگان، انجمن‌ها و تشکل‌های غیردولتی و...) اتخاذ می‌شود». در تطبیق مؤلفه‌های نهاد وقف با ارکان تنظیم بازار، می‎توان گفت واقفان و سرمایه‌گذاران در نقش تأمین‌کنندگان، متولیان و هیئت‌امنا در نقش توزیع‌کنندگان، موقوف‌علیهم (عموم مردم) در نقش مصرف‌کنندگان و سمن‌های تخصصی و شوراهای نظارتی در نقش تشکل‌های غیردولتیِ ناظر و تسهیل‌گر هستند.

^[13] مصلحت وقف: مفهومی است برای توجیه مداخلۀ حاکمیت در موقوفات خاص (حفظ عین، اجرای نیت واقف، تأمین بطون لاحقه و جلوگیری از تضییع). چالش اصلی فقدان ضوابط عینی و شفاف برای تشخیص آن است که به تفسیر سلیقه‌ای کارگزاران سازمان اوقاف انجامیده است. فقهای شورای نگهبان (نظریۀ ۱/۱۰/۱۳۹۲) برداشت حق‌النظاره را خلاف قاعده دانسته‌اند، مگر برای حفظ مصالح موقوفه که نظارت با اجرت لازم باشد. عبارت «مگر آنکه» بدون تبیین قانونی دریچه‌ای برای اعمال سلیقه و خلط مصلحت وقف با منافع سازمانی گشوده است.

^[14]  منفعت عمومی: عام‌تر از مصلحت وقف است و به تأمین رفاه همگانی اشاره دارد. در وقف، توجیه‌گر وجودی موقوفات عام (مساجد، مدارس، بیمارستان‌ها) و معیاری برای جهت‌دهی عواید به نیازهای جمعی است. در حالی که «نفع عمومی» مشروعیت‌بخش نظام سیاسی و اداری است، تعریف دقیق آن در نظام حقوقی ایران با ابهام مواجه است (واعظی، ۱۴۰۲: ۲۲۵۶-۲۲۶۶). این ابهام باعث شده است تعریفی روشن از منفعت عمومی در موقوفات عام وجود نداشته باشد و توزیع عواید به ‌صورت سلیقه‌ای و بدون ضابطۀ قانونی انجام شود. بازیگران مختلف تعابیری متفاوت از منافع عمومی ارائه می‌دهند؛ برای مثال، ممکن است مصلحت از نگاه نهاد اداره‌کننده با دیدگاه ذی‌نفعان و مردم تفاوت داشته باشد (رستمی و افشاری، ۱۳۹۷: ۵۳-۵۴).

[15]  درآمدهای موقوفات عام را در صورت هزینه‌کرد در مسیرهای تعریف‌شده از مالیات معاف می‌کند.

 [16] مادۀ ۱ قانون اوقاف، سازمان را متولی «ادارۀ امور موقوفات عام که فاقد متولی بوده یا مجهول التولیه است و موقوفات خاصه در صورتی که مصلحت وقف و بطون لاحقه و یا رفع اختلاف موقوف علیهم متوقف بر دخالت ولی فقیه باشد» کرده و تشخیص «مصلحت وقف» را به آن واگذار کرده است.

[17]  این نظریه توسط برخی از مراجع معاصر مانند آیت‌الله خامنه‌ای و آیت‌الله مکارم شیرازی تأیید شده است.

 [18] مانند آرای ۱۳۵۰-۱۳۵۲ (۱۷/۱۲/۱۳۹۵)

[19] نوعی نظارت است که در آن، ناظر (اعم از واقف، حاکم شرع یا سازمان اوقاف) صرفاً از نحوۀ اداره و عملکرد متولی مطلع می‌شود، اما حق مداخله در تصمیم‌های اجرایی متولی یا توقف اقدامات او را ندارد (یزدانی و همکاران، ۱۴۰۴: ۱۸۴).

[20]  دولت مالزی در برنامه‌های توسعه‌ای خود فقط ۰٫۱۶ درصد از کل زمین‌های وقفی را توسعه داده است و نهادهای وقفی برای تأمین مالی به‌شدت به بودجۀ دولتی وابسته هستند.