نقدی بر ساختار نظام تقسیمات کشوری ایران

مقدمه

قلمرو فرمانروایی نظام سیاسی هر کشوری را فضای جغرافیایی و عناصر آن تشکیل می‎‌دهند که شامل مردم ساکن در محدودۀ یک سرزمین و پدیده‎‌های طبیعت پایه و انسان‎‌ساخت هستند (حافظ‎‌نیا، 1393، ص. 378). عمده‎‌ترین اثرگذاری دولت‎‌ها در فضای داخلی به‌واسطۀ سازمان‌دهی فضایی صورت می‎‌گیرد؛ ازاین‎‌رو کیفیت و چگونگی سازمان‌دهی فضا همواره کانون تحولات داخلی کشورها را رقم می‎‌زند. سازمان‌دهی چارچوبی منطقی برای ادارۀ قلمرو است تا با این فرایند امور عمومی انتظام‌پذیر شوند و این امر نیازمند شناخت فضا و درک خصیصه‎‌های آن است (احمدی‎‌پور و همکاران، 1393، ص. 182). درواقع دولت‎‌ها برای ادارۀ فضا و سکونتگاه‎‌های مردمی و نیز اعمال فرمانروایی خود ناگزیر از تقسیم‎‌بندی فضا در فرم سلسله‌مراتبی توأم با سازمان اداری متناظر با آن هستند (حافظ‎‌نیا، 1393، ص. 379). این تقسیم فضای سرزمینی بسته به انواع الگوهای نظام‎‌های سیاسی در کشور‎‌های مختلف، متفاوت است. هر حکومتی برای مدیریت مطلوب سیاسی فضای خود به سازمان‌دهی سیاسی فضا روی می‎‌آورد که در قالب تقسیمات کشوری به منصۀ ظهور می‎‌رسد. تقسیمات کشوری مقدم بر نظام اداری کشور است و نظام اداری کشور نیز بر بستر جغرافیایی سرزمین بنا شده است؛ بنابراین، نظام اداری معلول تقسیمات کشوری است؛ براین‌اساس، تقسیمات کشوری شرط ضروری و تشکیلات اداری شرط کافی برای سامان‎‌یابی نظام مدیریت سیاسی ملی (کشور) و تحقق توسعة ملی است (احمدی‎‌پور و همکاران، 1390، ص. 18-17).

درحال حاضر فضای سرزمینی ایران با مشکلات و چالش‎‌هایی مواجه است که ناشی از سازمان‌دهی سیاسی نامتناسب و متداخل فضا در یک قرن اخیر است؛ به عبارتی سازمان‌دهی سیاسی فضا نامتناسب است. ازآنجاکه مرزبندی سلسله‌مراتبی فضای جغرافیایی کشور شامل چهار سطح استان، شهرستان، بخش و دهستان است و چنین سازمان سیاسی فضای ملی باعث ایجاد ساختاری متمایل به بلند در سلسله‌مراتب تقسیمات کشوری ایران شده است؛ اما از سوی دیگر سازمان‌دهی سیاسی فضا متداخل است، چون بخش‎‌هایی از ساختار اداری کشور مانند بخش‎‌های محیط‌زیستی، انتظامی، امنیتی، انرژی و... از الگوهای متعدد ملی در سازمان‌دهی سیاسی فضا استفاده می‎‌کنند. این در حالی است که همۀ بخش‎‌های ساختار اداری باید الگوی واحد سازمان‌دهی سیاسی فضا را مبنا قرار دهند که به‌وسیلۀ آن مقارن‌سازی و منطقی‌سازی تقسیمات کشوری صورت گرفته است؛ بنابراین، باید الگوی مبنا در سازمان سیاسی فضا برای همۀ بخش‎‌های ساختار اداری کشور، الگوی واحد، مشترک و متناسب تقسیمات کشوری باشد. سازمان‌دهی سیاسی متداخل فضا در ایران عمدتاً به استفادۀ ناهمسان از سطح منطقه در سازمان فضایی به‌وسیلۀ تعدادی از بخش‎‌های ساختار اداری اشاره دارد. به‌طوری‌که حتی وزرات کشور به‌عنوان متولی سامان‌دهی امور داخلی کشور از این روش استفاده می‎‌کند و این خود زمینۀ ایجاد اختلافات سیاسی، اقتصادی، بوروکراسی اداری، رقابت‎‌های بی‌مورد و... شده است.

هدف این پژوهش نقد ساختار نظام تقسیمات کشوری کنونی ایران با تأکید بر تبیین لزوم وجود سطح منطقه در ساختار سلسله‌مراتبی به‌منظور کارآمدترشدن و ایجاد هماهنگی بیش‎تر بین همۀ بخش‎‌های اداری است تا معایب تقسیمات کشوری به علت طولانی‌بودن ساختار در سطوح فرو ملی کاهش ‎‌یابد.

پیشینۀ پژوهش

رویکرد این پژوهش نقد نظام تقسیمات کشوری کنونی و بیان ضرورت هماهنگی بین بخش‎‌های نظام اداری به‌وسیلۀ انطباق با الگوی مبنای تقسیمات کشوری در قالب ایجاد سطح منطقه است تا از این طریق ساختار سلسله‌مراتبی تقسیم فضا متناسب و کارآمد‎‌تر ‎‌باشد؛ ازاین‎‌رو شناخت و تحلیل آثار این حیطۀ پژوهشی که با تحقیق حاضر قرابت محتوایی داشته‎‌اند، در جدول 1 انجام شده است:

جدول 1: پژوهش‎‌های پیشین در زمینۀ تقسیمات کشوری در ایران

Table 1: Previous research on country divisions in Iran

شکل 1: مصورسازی شبکه‎‌ای آثار پژوهشی پیشین با استفاده از ابزار بیبلیومتریک نرم‌افزار VOS Viewer

(منبع: نویسندگان، 1403)

Figure 1: Network visualization of previous research works using the bibliometric tool of VOS Viewer software

 (Reference: Authors, 2024)

در مطالعات بیبلیومتریک تجزیه‌وتحلیل کلیدواژه‎‌های آثار پژوهشی پیشین رواج گسترده‎‌ای دارد؛ زیرا زمینه‎‌های اصلی تحقیقات را شناسایی و نشان می‎‌دهد. این روش درواقع فن و هنر به‌کارگیری عناصر تصویری برای درک بهتر روابط شبکه‎‌ای و هم‎‌پوشانی عناصر متنی تحقیقات مرتبط با هم هستند. گره‎‌های هر خوشه بیشترین تکرار را در طول بازۀ زمانی نشان می‎‌دهند. خوشه‎‌ها براساس ارتباطی تشکیل می‎‌شوند که کلمات کلیدی با هم دارند و بنابر تعداد دفعاتی که این کلمات در تألیفاتی که به همراه یکدیگر به‌عنوان کلیدواژه تعریف شده‎‌اند، در یک خوشه قرار می‌گیرند. شکل 1 (الف-ب)، صورسازی شبکه‎‌ای و هم‎‌پوشانی در بازۀ زمانی 2022 – 2014 تعداد 91 کلیدواژه را با روش شمارش کامل، از نوع تحلیل هم‎‌زمان اصطلاحات در قالب داده‎‌های کتاب‎‌سنجی تعداد 30 مقاله را که صورت پذیرفته، نشان می‌دهد. شکل 1، روند کلیدواژه‎‌های پرکاربرد را در زمینۀ تقسیمات کشوری نمایش می‎‌دهد. در کنار کلیدواژۀ تقسیمات کشوری می‎‌توان به رشد اصطلاح سازمان‌دهی سیاسی فضا توجه داشت. این شکل پیوندهای میان اصطلاحات خوشۀ اول آبی‌رنگ، خوشۀ دوم با رنگ فیروزه‎‌ایی، خوشۀ سوم سبزرنگ که خوشه‎‌های اصلی در حوزۀ پژوهشی تقسیمات کشوری هستند. همان‎‌طور که مشخص است، بزرگ‎‌ترین گِرِه‎‌ها (نودها) عبارت‎‌اند از تقسیمات کشوری و سازمان‌دهی سیاسی فضا در خوشۀ آبی، کلیدواژۀ ایران که در پیوند با اصطلاحات تهدیدات تقسیمات کشوری، نظام تقسیمات کشوری و جغرافیا به رنگ فیروزه‎‌ای خوشه‎‌بندی شده است. اصطلاحات آمایش و فضا در خوشۀ سبزرنگ قابل‌نمایش هستند؛ بااین‌حال چند گِرِه خُرد در خوشه‎‌های دیگر، یافت می‎‌شوند که مبیّن وجود ارتباط میان کلیدواژه‎‌هاست. برخی از این اصطلاحات شامل ارتقای سیاسی–اداری، آمایش سرزمین، توسعۀ منطقه‎‌ای و... هستند. کلمات کلیدی خوشۀ زردرنگ عمدتاً به مطالعات مربوط به اصلاحات قلمرویی تعلق دارند. موضوعات مرتبط با تمرکززدایی در خوشۀ نارنجی‌رنگ یافت می‎‌شوند.

چارچوب نظری

چگونگی سازمان‎‌یابی فضا از گذشته تاکنون یکی از مباحث پایه در جغرافیای سیاسی بوده است (میرشکاران، 1390، ص. 1). سازمان‌دهی سیاسی فضا با هدف ادارۀ بهینۀ فضای جغرافیایی دنبال می‎‌شود (قادری حاجت و حافظ‎‌نیا، 1397، ص. 26). از این منظر تلاش دولت که بالاترین مقام متولی این امر است در پی اثرگذاری بر فرایندهای فضایی براساس علائق و منافع خود است. درواقع این نهاد با اقتدار سیاسی است که اصول و ملاک‎‌های عمل شیوۀ کنترل فرایندهای ورودی به سازمان فضایی را تعیین می‎‌کند (Ansell & Palma, 2002, p. 2). از طرف دیگر با ایجاد ساختار و تعیین روابط عناصر مکانی به فرم‌بخشی به فضا منجر می‎‌شود؛ بنابراین، ملاحظه می‎‌شود که نحوۀ اعمال ارادۀ سیاسی و چگونگی توزیع قدرت حکومت در درون واحد سیاسی و سطح قلمرو در چارچوب منطقی سازمان سیاسی فضا عملی می‎شود (Gottmann, 1976, p. 21). به دنبال این موضوع سازمان سیاسی فضا شکلی انتظام‌یافته از فضای جغرافیایی را به وجود می‎‌آورد که کم‌ترین بی‎‌نظمی و عدم تعادل را دارد (میرشکاران، 1390، ص. 3-1؛ پورموسوی و همکاران، 1387، ص. 4-2). در سازمان‌دهی سیاسی فضا، چگونگی ساخت تعامل فضا و انسان به‌واسطۀ نقش‎‌های سیاسی مدنظر هستند. نقش‌های سیاسی را می‌توان به سه دستۀ کلی تقسیم کرد: الف) اعمال نظارت و کنترل، ب) حفظ نظم و اعمال آمریت و ج) مشروعیت بخشیدن به آمریت ازطریق یکپارچه‌سازی جامعه.

نقش‌های سیاسی سه فرایند سیاسی را نیز شامل می‌شوند: الف) مسابقه، ب) تقابل و ج) همکاری (Soja, 1970, p. 32)

به این منظور باید قابلیت طراحی ساختار سلسله‌مراتب قدرت سیاسی و در راستای آن سلسله‌مراتب سیستم اداری وجود داشته باشد که اختیارات تعریف‌شدۀ جریان قدرت سیاسی و اجرایی در پهنۀ سرزمین با حمایت و رضایتمندی بیشتر ساکنین برقرار شود و با ملاحظۀ آنان بقای ملی استمرار یابد. نظام تقسیمات کشوری بستر فرم‎‌یابی مدیریت سرزمینی و تشکیلات سازمانی، تقسیم سرزمین به واحدهای کوچک‌تر و اختیارات نسبی اداری است. درواقع تقسیمات کشوری، ساختار اداری-سیاسی و سرزمینی یک کشور به‌صورت سلسله‌مراتبی است که ازطریق تقسیم سرزمین به واحدهای کوچک‌تر همراه با سیستم دولت محلی ویژه شکل می‎‌گیرد (احمدی‌پور و منصوریان، 1385، ص. 63). بنابراین، تسلط بر سرزمین و استفادۀ بهینه از آن مستلزم وجود ساختار مناسب و کارآمد است تا تداوم حاکمیت بر سرزمین را در تمام سطوح فضایی تضمین کند و موجبات تسهیل ادارۀ امور عمومی، پویایی توسعه، بقای ملی و بهینه‎‌سازی سیستم سیاسی-اداری برای عمل به وظایف و تعهدات حکومت در برابر ملت و سرزمین فراهم شود.

شکل 2: مدل مفهومی نظام مدیریت سیاسی فضا(منبع: نویسندگان، 1403)

Figure 2: Conceptual model of the political space management system (Reference: Authors, 2024)

روش پژوهش

این تحقیق ازنظر ماهیت و روش توصیفی، براساس هدف کابردی و ازنظر نگرش و شیوۀ پرداختن به مسئله تحلیلی است. در جمع‌آوری داده‎‌ها و یافته‎‌ها از منابع کتابخانه‎‌ای نظیر اسناد طرح‎‌های مطالعاتی منطقه‎‌بندی، گزارش‎‌های اجرایی از منطقه‎‌بندی دستگاه‎‌ها، کتب و مقالات علمی و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی ایران استفاده شده است. بررسی آثار پیشینی تحقیق با ابزار بیبلیومتریک در نرم‌افزار VOS Viewer با تحلیل خوشه‌ای ارائه شده‌اند. از نرم‌افزار اکسل برای ترسیم نمودار و از نرم‌افزار GIS برای تهیۀ نقشه‌ای با تطبیق 30 نقشۀ منطقه‌بندی استان‌های ایران استفاده شده است.

بخش اول یافته‎‌ها

ضعف‌های سازمان‌دهی سیاسی فضا

ناکارآمدی تقسیمات شکل‌گرفته بر مبنای رویکردها، اصول و معیارهای رایج منتخب به دنبال عدم تناسب سازمان‌دهی سیاسی فضا در ایران رخ داده است. جمعیت شاخص کلیدی تقسیمات کشوری ایران است که این امر سبب پراکنش متوازن فضایی جمعیت نشده است و از این نظر ناهنجاری فضایی در کشور  پدید آمده است.. ازجمله تبعات سازمان‌دهی سیاسی معیوب فضا و ناکارآمدی تقسیمات کشوری در ایران می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف) کم‌توجهی به شرایط لازم و کافی برای ایجاد و ارتقای سطوح و عناصر تقسیمات کشوری برای مدیریت بهینه و توسعۀ آن‌ها؛

ب) هماهنگی ناقص و عدم تعادل بین ساختار اداری (دستگاه‌های اجرایی) و ساختار تقسیمات کشوری؛

ج) توسعۀ نامتناسب در سطح کشور؛

د) افزایش چاقی دولت و بار مالی آن؛

ه) کاهش سهم مشارکت سیاسی برخی مناطق در امور اداری-اجرایی.

در این راستا مهم‌ترین ضعف‌های سازمان‌دهی سیاسی فضا در ایران عبارت‌اند از:

5-1-1- الگوی متمرکز مدیریت سیاسی و بی‌توجهی به پتانسیل‌های اکولوژیک مناطق

تحلیل سازمان‌دهی و تقسیمات سیاسی فضا توسط دستگاه‌های اداری-اجرایی در ایران نشان می‌دهد که تمرکز‌گرایی اصلی‌ترین عامل مؤثر بر شکل‌گیری سازمان سیاسی فضا و فرایند اجرای آن در بخش‌های مختلف اداری نظام حکومتی کشور بوده است. موارد زیر از بارزترین اثرات تمرکزگرایی در ایران هستند:

الف) افزایش دخالت‌های دولت ملی تا پایین‌ترین سطوح فضایی؛

ب) قرار گیری در مسئولیت حل‌وفصل مسائل و پاسخ‌گویی به نارسایی‌ها (به‌جای اینکه فقط سیاست‌گزار باشد، کارگزار هم است).

ج) تمرکزگرایی سیاسی-اداری سبب تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری‌های متمرکز در برنامه‌ریزی فضایی (برنامه‌ریزی بالا به پایین) شده است؛ ازاین‌رو توجه ناکافی بخش‌های نظام اداری به برنامه‌ریزی توسعه و مدیریت سیاسی فضا از پایین‌ترین سطوح بر مبنای ظرفیت‌ها و توان اکولوژیک مناطق بر فرایندهای عمران فضا تأثیر منفی دارد که موانع بزرگی را در شکوفایی پتانسیل‌های ذاتی مناطق ایجاد می‌کنند. حضور تمامی وزارتخانه‌ها، سازمان‌های مهم و دستگاه‌های اداری، تمرکز خدمات و امکانات در پایتخت شهر تهران را رقم زده که دسترسی دشوار سایر استان‌های کشور به این نهادها و منابع یکی از چالش‌های مهم سازمان سیاسی فضا در کشور است (متقی و همکاران، 1398، ص. 17).

الگوی دوگانۀ مدیریت سیاسی فضا

الگوی دوگانۀ مدیریت سیاسی فضا اشاره به وضعیتی در ادارۀ سرزمین دارد که یک فضا با مقیاس‌های مختلف در اثر کارکردهای چندگانه هم‌زمان پذیرای دو سازمان رسمی است. همچنان که پیداست منطقۀ آزاد کیش در مقیاس محلی، کارکرد اقتصادی در سطح ملی و فراملی دارد. مدیریت سیاسی فضای مناطق آزاد در ایران به‌وسیلۀ وزارت کشور (استانداری‌ها) به‌عنوان متولی رسمی و عمومی ادارۀ سرزمین و سازمان مناطق آزاد در نقش مدیر اختصاصی این فضاهای ویژه صورت پذیرفته است. کار ویژۀ این الگوی دوگانه تأکیدی بر هم‌افزایی کارکردی از یک‌سو و تعارض منافع از سوی دیگر قلمداد می‌شود. منطقۀ آزاد کیش که هم‌اکنون یکی از بخش‌های پنج‌گانۀ شهرستان بندر لنگه در استان هرمزگان است، مصداق چنین شرایطی است؛ افزون‌براین بازیگران دیگری نیز بر نقش مدیران سیاسی فضای منطقۀ آزاد کیش ازقبیل امام جمعه به‌عنوان نمایندۀ رئیس کشور تأثیرگذارند (حافظ‌نیا و همکاران، 1390، ص. 12-9).

الگوی متضاد مدیریت سیاسی فضا

الگوی متضاد مدیریت سیاسی فضا هنگامی پدید می‌آید که منطقه‌ای ازنظر جغرافیایی و هویتی در حوزۀ قلمرو مشخصی باشد؛ اما ازنظر کارکردی به‌طور هم‌زمان در چارچوب مرزهای اداری-سیاسی دو یا چند نهاد مدیریتی قلمرو برون‌گان قرار گیرد. تعارض منافع اقتصادی و سیاسی‌شدن اهداف اقتصادی در چنین فضاهایی از اصلاحات ساختاری جلوگیری به عمل می‌آورد. چنان‌که در مصداق زیر به تشریح این پدیده پرداخته شده است.

منطقۀ یک شهرداری تهران با عنوان فرمانداری شهرستان شمیرانات و منطقۀ 20 شهرداری از جنوب اتوبان آزادگان تابع شهرستان ری هستند. گسترۀ شهرستان تهران از منطقۀ 1 تا 19 و 21 و 22 را شامل می‌شود. مدیریت دوگانۀ شهرداری به‌عنوان نهاد عمومی و فرمانداری به‌عنوان نماینده و بخشی از ساختار دولت متمرکز با اختیارات و ظرفیت‌های مشخص است. تضاد عملکرد نهاد عمومی شهرداری و نهاد دولتی فرمانداری به شکل‌گیری الگویی همراه با تضاد در این شهرستان منجر شده است.

ساختار سازمانی بلند

ساختار سازمانی مدیریت سیاسی فضا در ایران به‌تبع از ساختار سلسله‌مراتبی تقسیمات کشوری متمایل به بلند است که از مقیاس کشور، استانداری‌ها، فرمانداری‌ها، بخشداری‌ها و دهداری‌ها تشکیل شده است. علت‌کاوی مسئله نشان از نیاز حکومت مبنی بر اتصال نهادهایی که حاکمیت آن را نمایندگی می‌کنند از عالی‌ترین سطح یعنی رأس قدرت سیاسی و اجرایی به محلی‌ترین سطوح است؛ بنابراین، قالب تقسیمات و ساختار اداری متناسب آن را باتوجه‌به ضرورت‌های کارکردی خود یعنی اتصال به کل فضا و لزوم حفظ تسلط خود بر آن طراحی می‌کند.

ساختار سازمانی بلند موارد متعددی را موجب شده است؛ ازقبیل آنچه در زیر ذکر می‌شود:

الف) کندشدن فرایند اطلاع‌رسانی و گسترش بروکراسی در نظام اداری و بین دستگاه‌های اجرایی؛

ب) اتلاف منابع، نیاز به منابع بیشتر، امکانات و نیروی انسانی زیاد و افزایش هزینه‌های کشور، افزایش تعداد کارکنان، رشد بودجۀ دولت و گسترش تشکیلات دولتی به‌تبع افزایش سطوح تقسیمات کشوری، مشخصاً این پروسه باعث افزایش تعداد نیروی انسانی از 300000 هزار نفر در سال 1345 به 2379151 نفر در سال 1399 شد؛

ج) افزایش سطوح و عناصر تقسیمات کشوری از هنگام تصویب قانون تقسیمات کشوری سال 1316 و به‌تبع آن فشردگی و خُردشدگی فضاهای منقسم؛ شاخص جمعیت براساس موادی از قانون تقسیمات کشوری (3، 6، 7 و 9) به‌عنوان متغیر اصلی شرایط حداقلی شکل‌گیری سطوح و واحدهای تقسیماتی که با روند فعلی و تقاضاهای روزافزون، تلاش برای ایجاد و ارتقای واحدهای فضایی-سیاسی به وجود آمده و فرایند تقسیم سرزمین و ایجاد واحدهای میکرو سیر افزایشی به خود گرفته است.

د) تورم سازمان‌های دولتی و محقق‌نشدن عمران و توسعۀ ملی؛

ه) نظارت و ارزیابی ضعیف امور اداری و اجرایی سطوح تقسیماتی متناسب با کارکردها و اهداف سازمانی؛

و) فقدان اختیارات مناسب و کافی سطوح میانی و پایین مدیریتی و اجرایی برای تصمیم‌گیری نیمه‌متمرکز (احمدی‌پور و همکاران، 1389، ص. 12).

شکل 3: مدل مفهومی ساختار سازمانی بلند در قالب تقسمات کشوری (منبع: نگارندگان، 1403)

Figure 3: Conceptual model of a long organizational structure in the form of country divisions

(Reference: Authors, 2024)

عدم انطباق الگوی تقسیمات کشوری بر نواحی جغرافیایی

تقسیمات کشوری ایران با کم‌توجهی به تفاوت‎‌ و همگنی‎‌ فضاهای جغرافیایی کشور صورت گرفته که باعث عدم انطباق مرزهای اداری-سیاسی استان‌ها با مرزهای فرهنگی شده است. تطبیق نامناسب مناطق قراردادی و همگن در ایران به‌ویژه از سال 1316 تا 1349 وجود داشت (کریمی‌پور، 1381، ص. 9). در دورۀ کنونی نیز عدم انطباق الگوی تقسیمات کشوری بر نواحی جغرافیایی وجود دارد. استان آذربایجان غربی، خراسان رضوی، اصفهان، ایلام، بوشهر، چهارمحال و بختیاری، خراسان جنوبی، خراسان شمالی، خوزستان، سیستان و بلوچستان، فارس، قزوین، گلستان، گیلان، مرکزی، هرمزگان و همدان از مهم‌ترین استان‌هایی هستند که در طیف تطبیقی الگوی تقسیمات کشوری با تجانس و همگونی انسانی (دو شاخص مذهب و قومیت) وضعیت مناسبی ندارند (رشیدی و همکاران، 1395، ص. 21-14).

افزایش رقابت‌های منفی مکانی-فضایی

استقرار رویکرد استقرایی در قانون تقسیمات کشوری از سال 1316 به گسترش رقابت‌های ناحیه‌ای برای استفاده از منابع دامن زد. رقابت عناصر و سطوحِ برابر در تقسیمات کشوری با یکدیگر برای دستیابی به منابع دولت ملی باعث کاهش همکاری نواحی، افزایش بدبینی و احساسات منفی در بین مردم به پیشرفت و توسعۀ سایر نواحی، رشد وجه واگرایی در بروز چالش‌های تقسیمات کشوری از پایین‌ترین عناصر و سطوح (روستا و دهستان‌ها) تا بالاترین سطوح فضایی-سیاسی شده است. مصادیق فضایی زیر در استان فارس و سپس یزد گویای چنین مسئله‌ای است. شهرستان خرم‌بید در رقابت با شهرستان بوانات که با آن مجاور است، در سال 1374 ایجاد شده است. شهرستان رستم تا قبل از تشکیل، ایل ممسنی از چهار طایفۀ لرتبار شامل بکش، جاوید، دشمن زیاری و رستم بود که حدود 80درصد ساکن و 20درصد آن‌ها کوچ‌رو بودند. میان این چهار طایفه با فضای زیست مشخص رقابت طایفی-فضایی وجود دارد؛ در این راستا بخش رستم که طایفۀ رستم در آن سکونت دارند، ارتقای سطح یافته و به شهرستان تبدیل شده است. سپس ارسنجان در رقابت با شهرستان خرم‌بید و پاسارگاد در رقابت با شهرستان‌های بوانات و خرم‌بید که در همسایگی آن قرار دارد، به ترتیب در سال‌های 1374 و 1376 ایجاد شده‌اند (احمدی‌پور و همکاران، 1389، ص. 14).

استان یزد بعد از انقلاب اسلامی با عنایت به پیگیری‌های مردمی شاهد شکل‌گیری بخش میبد در سال 1358 است. از سال 1358 تا سال 1368 رقابت‌های مکانی-فضایی میبد و اردکان به علت هم‌وزنی و هم‌سطحی دو شهر اوج می‌گیرند. رقابت در این دهه رشد چشمگیر بخش میبد را رقم می‌زند و سرانجام در سال 1368 تبدیل به شهرستان می‌شود (احمدی‌پور و همکاران، 1390، ص. 17-16). همچنین به این موارد می‌توان رقابت دو بخش کرند و گهواره برای تبدیل به مرکزیت شهرستان در استان کرمانشاه یا ایجاد شهرستان‌هایی متشکل از لوداب-مارگون و چاروسا-دیشموک در استان کهکیلویه و بویراحمد را افزود.

اثرگذاری رویکرد امنیتی بر تقسیمات کشوری

حکومت در شکل‌دهی واحدهای تقسیمات کشوری به موقعیت و ویژگی‌های ژئوپلیتیکی، چگونگی پراکنش اقلیت‎‌های قومی و مذهبی و ناآرامی‌های مرتبط با گسله‌های تاریخی کشور توجه کرد که به تسلط رویکرد امنیتی بر تقسیمات کشوری و کوچک‌ترکردن فضا برای اعمال حاکمیت مؤثر، اداره و کنترل ازطریق تحدید حدود و ترسیم متعدد مرزهای داخلی منجر شد. پیشبرد برنامه‌ها و اهداف امنیتی حکومت ازطریق تقسیمات کشوری و کارکردهای آن برای مدیریت سیاسی بی‌واسطۀ فضا و اعمال قدرت در پهنۀ سرزمین صورت گرفته است. رویکرد امنیتی نقش اصلی را در تبدیل ابوموسی به شهرستان داشت (1361 ه.ش). حال آنکه فاقد تعداد کافی جمعیت یعنی سطح قانونی این معیار در ارتقا بود (قالیباف و میرزاده کوهشاهی، 1388، ص. 4-3). تأسیس استان‌های آذری‌نشین شمال غربی کشور (اردبیل) و استان گلستان پس از فروپاشی شوروی در مجاورت مرز کشورهای ترکمنستان و آذربایجان، محور غربی خوزستان، محور شرقی بلوچستان، استان‌های کردنشین و... نیز با اثرگذاری رویکرد امنیتی بر تقسیمات کشوری صورت گرفت (کریمی‌پور، 1381، ص. 26).

عدم توسعه متوازن

یکی از مهم‌ترین اهدافی که در پوشش سازمان‌دهی سیاسی فضا دنبال می‌شود، ضرورت توسعۀ متوازن است. حال آنکه سازمان فضایی در ایران حاکی از تسلط الگوی مرکز-پیرامونی توسعه است. محدودیت‌های درخور توجه سازمان‌دهی سیاسی فضا برای توسعۀ متوازن را در سه مورد می‌توان ذکر کرد:

الف) نبود الگوی متناسب و بهینۀ توسعۀ فضایی؛

ب) نادیده‌گرفتن نگرش سیستماتیک و تسلط رویکرد بخشی در بسیاری از برنامه‌های توسعۀ ملی، مدیریتی، اجرایی، نظارت و ارزیابی توسعه؛

ج) نبود سطح فرااستانی برای همکاری و هماهنگی بین نهادهای استانی و عدم تعریف و تفویض نقش و تقسیم کار ملی بر پایۀ سطح منطقه‌ای.

وضعیت ایجادشدۀ کنونی توسعۀ نامتوازن را در کشور رقم زد که خود به توزیع غیرمنطقی امکانات و خدمات و درنهایت بی‌عدالتی فضایی و شکل‌گیری انگارۀ تبعیض بین اقوام منجر شده است. ازجمله استان‌هایی که بعضی از شهرستان‌های آن در رفاه نسبی و بعضی در فقر و محرومیت مثل پایین‌بودن سطح درآمد و سطح بهداشت به سر می‌برند، استان چهار محال و بختیاری است. در این استان ارتقای روستای منج به شهر که در فاصلۀ 30 کیلومتری شهرستان لردگان و 150 کیلومتری مرکز استان (شهر کرد) قرار دارد یا ارتقای روستای سردشت به شهر سردشت در بخش رودشت شهرستان لردگان در راستای اثرپذیری تقسیمات کشوری از شرایط توسعۀ نامتعادل و نامتوازن است (متقی و همکاران، 1398، ص. 17-16).

اثرگذاری عوامل غیررسمی بر تقسیمات کشوری

مجلس شورای اسلامی سال 1361 لایحه‌ای در زمینۀ تقسیمات کشوری به تصویب رساند که براساس مادۀ 9 آن، استان واحدی متشکل از چند شهرستان همسایه تعریف می‌شد که می‌بایست شرایط سیاسی، اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و طبیعی آن‌ها نیز در نظر گرفته شوند. از این نظر وزارت کشور می‌توانست با جلب موافقت هیئت دولت تقسیمات استانی را تغییر بدهد؛ اما تأسیس استان جدید به تصویب مجلس بستگی داشت. استان جدید می‌بایست حداقل یک میلیون نفر جمعیت داشته باشد. در آن زمان اردبیل و مناطق پیرامون آن یک‌ونیم میلیون نفر جمعیت داشتند که از زمینۀ قانونی لازم برای استان‌شدن برخوردار بودند (شهابی، 1377، ص. 8-7)؛ اما آنچه در این بین اهمیت یافت، نقش بازیگران غیررسمی پنهان و آشکاری بود که با فرصت اثرگذاری بر تقسیمات کشوری برای ایجاد استان اردبیل مشخصاً و رأساً جایگاهی در نهادهای تصمیم‌ساز قانونی و سیاسی فضا نداشتند که از آن جمله می‌توان به موارد برشمردۀ زیر اکتفا کرد:

الف) تلاش تشکیلاتی موسوم به هیئت پیگیری مسئلۀ شهرستان اردبیل در دفتر امام جمعۀ آن شهر که شامل تعدادی تجار بازار، علما، خانواده‌های شهدا، رزمندگان و نمایندگان دیگر اصناف و... بودند (22 بهمن 1369)؛

ب) اقدام نشریۀ بهار آذربایجان در انتشار مطالب مرتبط با استان‌شدن اردبیل؛

ج) خواست عمومی مردم در مراسم استقبال از رئیس‌جمهور وقت، مرحوم آیت‌الله علی‌اکبر هاشمی رفسنجانی با شعار «هاشمی، هاشمی»، تو را به روح امام، اردبیل استان شود (12 مهرماه 1370)؛

د) نامۀ گروه 50نفری اردبیلی‌های متنفذ مقیم مرکز، یعنی هیئت امنای مسجد اردبیلی‌ها در گلوبندک تهران و هیئت امنای صندوق قرض‌الحسنۀ اردبیلی‌های تهران به دفتر رهبری جمهوری اسلامی ایران مبنی بر مشکلات مردم اردبیل در آن زمان؛

ه) سیاسی‌شدن مراسم عزاداری‌های محرم در اردبیل با تأکید بر خواست استان‌شدن (تابستان 1371) و... (شهابی، 1377، ص. 15-7) که این درخواست 22 فروردین 1372 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در 29 فروردین همان سال توسط شورای نگهبان تأیید شد.

تأثیر دولت رانتیر بر تقسیمات کشوری

نفت منبع اصلی درآمد کشور در دورۀ معاصر است. همین موضوع سبب استقلال نسبی دولت‌ها از وابستگی به درآمدهای دیگر مانند مالیات‌ستانی از جامعه شد. دولت‌ها با به دست آوردن مزایای درآمدی حاصل از فروش نفت (دولتی‌شدن صنعت نفت) برنامه‌های کلان کشور را مشخص، تدوین و اجرا کرده‌اند. این روند دولت‌ها را از مشارکت‌دادن شهروندان در برنامه‌های ملی، منطقه‌ای و محلی بی‌نیاز کرده است. ملاحظه می‌شود که وابستگی اقتصادی کشور به نفت نظام برنامه‌ریزی کشور را آسیب‌پذیر ساخته است. همچنین رقابت بین نواحی کشور به‌منظور دستیابی به منابع مالی و پولی (اعتبارات)، سهم‌خواهی و تخصیص بودجۀ بیشتر حاصل از فروش نفت موجب شده است که ابتدا تلاش برای ارتقای عناصر و سطوح در قالب تقسیمات کشوری افزایش یابد، سپس از رشد اشتغال و رونق اقتصادی درون‌زا فاصله بگیرند؛ علاوه‌براین، در طی زمان با گسترش دولتی‌شدن امور ناشی از کسب درآمدهای نفتی و توزیع منابع ملی توسط دولت نیاز به سطح منطقه رو به کاستی گذاشت که این امر می‌توانست زمینه‌های رشد کشور را فراهم آورد. از این نظر ذکر دو نکته الزامی است: الف) منبع درآمدی سازمان‌ها ماهیت غیرمولد دارد که سرچشمۀ آن بودجۀ دولت مرکزی است و ب) منابع کمیاب باعث سیاسی‌شدن مسیر کسب اهداف اقتصادی و رقابت بر سر دستیابی به رانت شده است؛ به‌این‌ترتیب دولت‌ها در ایران بعد از انقلاب اسلامی اقدام به دادن اعتبارات ویژه به برخی از استان‌ها کردند (کریمی‌پور، 1381، ص. 23).

بخش دوم یافته‎‌ها

حذف سطح دهستان

عمدۀ فعالیت بسیاری از نهاد‌های نظام اداری در ایران ازنظر قانونی در دو سطح شهرستان و بخش تعیین شده و کمتر سازمان‌های اداری_اجرایی به فعالیت در سطح دهستان می‌پردازند؛ بنابراین، سطح مزبور ازنظر کارویژه‌های سازمان‌دهی سیاسی فضا اهمیت چندانی نداشته است. پیشنهاد مبنی بر حذف سطح دهستان ناشی از برخی دلایل به شرح زیر است:

الف) ناکارآمدی اجرایی: باتوجه‌به طولانی‌بودن ساختار سلسله‌مراتبی تقسیمات کشوری، سطح دهستان با مدیریت دهدار کارکرد اجرایی مطلوبی ندارد. لازم به ذکر است که درحال حاضر نیروی انسانی در سطح دهستان فعالیت نمی‌کند و دهدار در بخشداری مستقر است.

ب) عدم امکان مدیریت تخصصی: امکان مدیریت سیاسی بهینۀ این سطح به علت مواجهه با چالش حفظ نیروی انسانی متخصص با تردید همراه است.

ج) ارتقای سطح: تأثر از روند افزایشی جمعیت، الزام ارتقای دهستان‌ها به سطح بخش ناگزیر می‌شود (احمدی‌پور و همکاران، 1389، ص. 13-12).

سابقۀ منطقه‎‌بندی در نظام اداری-اجرایی ایران

یکی از سطوح مهم در تقسیمات کشوری سطح منطقه است که شامل فضا و قلمرویی است متجانس و همگون در ویژگی‎‌های ساختاری و کارکردی و بر پایۀ آن‎‌ها با داشتن هویت مشخص از مناطق همجوار خود متمایز می‎شود (حافظ‌نیا و همکاران، 1397، ص. 12). پس می‎‌توان منطقه را واحدی جغرافیایی دانست که حدود آن کم‌وبیش بر پایۀ مرزهای فیزیکی و مختصات اکولوژیک تعیین می‎‌شود و یک نظام اجتماعی را در بر می‎‌گیرد که روابط فرامحلی گروه‎‌های انسانی دارد. در این نگرش منطقه بستر پیدایش مجموعه‎‌های درهم‌تنیده است که قالب همکاری سازمان‌دهی‌شده در زمینه‎‌های اقتصادی، سیاسی، نظامی و فرهنگی است. منطقه‎‌بندی یک فضا تقسیم آن به مناطقی با مرزهای معین است (زیاری، 1391، ص. 52). کارکردهای سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی این واحدهای تقسیماتی ایجاب می‎‌کند که به‌منظور بهینه‎‌سازی و ارتقای سطح کارکردهای آن در چارچوب کلیت دولت ملی، سازمان و ساختار مناسب تقسیماتی ترتیب داده شود تا به‌صورت مجموعه‎‌ای هماهنگ در جهت اهداف ملی و محلی یک دولت و نظام سیاسی وظایف مربوط را انجام دهد (حافظ‎‌نیا، 1379، ص. 2-3). درمجموع منطقه‎‌بندی سرزمینی در پی ایجاد نظام مطلوب تقسیمات کشوری و مدیریت سرزمینی به‌منظور حفظ یکپارچگی سرزمینی، ارزش‎‌های اساسی و رشد و توسعۀ طاقت‎‌پذیر منطقه در پرتو امنیت است؛ ازهمین‎‌رو منطقه‎‌بندی داخلی یک کشور زمانی کارساز است که روان و کارآمد باشد و کمترین تنش و بیشترین مشارکت و همکاری متقابل را در درون منطقه و بین مناطق همجوار به وجود آورد (احمدی‌پور، 1380، ص. 56). سابقۀ توجه به منطقه‎‌بندی و توسعۀ منطقه‎‌ای در ایران به دهۀ 1320 و تهیۀ اولین برنامۀ عمرانی کشور برمی‎‌گردد (توکلی و همکاران، 1397، ص. 159). نظرات متفاوت میان متولیان و برنامه‎‌ریزان منطقه‎‌بندی در ایران با بررسی انواع آن آشکار می‌شود. دستگاه‎‌های اجرایی و متولیان امور کشوری اجرای طرح‎‌ها و برنامه‎‌های خود را با الگوی تقسیمات سیاسی کشور همخوان نمی‎‌دانند و تقسیم‎‌بندی دیگری را مطابق با اهداف و ویژگی‎‌های مناطق ارائه می‎‌کنند (وثوقی، 1377، ص. 26)؛ به‌عبارت‌دیگر سازمان‌ها و نهاد‌های کشور باتوجه‌به ضرورت اهداف کارکردی خود، دست به منطقه‌بندی زدند. منطقه‌بندی‌های گوناگون در دستگاه‌های اجرایی برای حصول اهداف برنامه‌ریزی‌شده، باعث ارائۀ الگوهای متفاوت منطقه‌بندی شده است. در طی یک قرن اخیر بیش از 30 منطقه‎‌بندی به‌وسیلۀ بخش‎‌های مختلف نظام اداری انجام گرفته است که در نقشه زیر شکل 5 با تطبیق 30 نقشۀ موجود مناطق طراحی شده و در نمودار شکل 4 پایین روند تعداد مناطق در 21 طرح و برنامۀ مطالعاتی و اجرایی نشان داده شده است. از نقطه نظر جغرافیایی مهم‌ترین نقدی که متوجه انواع منطقه‌بندی‌های مذکور می‌شود این است که ترسیم مناطق و تجمیع استان‌ها طوری صورت گرفته است که مناطق مرکزی دسترسی و اتصال مستقیم به بخش‌های بیرونی و مرزهای بین‌المللی ندارند و عملاً از درون محصور شده‌اند.

شکل 4: نمودار روندشناسی منطقه‌بندی در ایران (منبع: نگارندگان، 1403)[1]

Figure 4: Zoning trend diagram in Iran (Reference: Authors, 2024)

شکل 5: نقشۀ تطبیقی مستخرج از 30 نقشۀ منطقه‌بندی در ایران (منبع: نگارندگان، 1403)

Figure 5: Comparative map extracted from 30 zoning maps in Iran (Reference: Authors, 2024)

باتوجه‌به شیوۀ شکل‌گیری، انواع منطقه‌بندی‌ها را در ایران می‌توان به دو دسته تقسیم کرد:

1- منطقه‌بندی‌هایی که شامل چند استان براساس ویژگی‌های مشترک اقتصادی، فرهنگی، همجواری، قومیتی و محیطی هستند و تمام فضای جغرافیایی کشور را پوشش می‌دهند. درواقع این منطقه‌بندی‌ها براساس (بر مبنای) نیازها و اهداف عام برنامه‌ریزی و اجرایی نهاد‌های مختلف صورت پذیرفته و به‌عنوان مکملی برای تقسیمات سیاسی-اداری انجام می‌گرفت و در آن رویکرد بالا به پایین مسلط است. ازجمله می‌توان از منطقه‌بندی‌های وزارت کشور، مراکز آموزش عالی و منطقه‌بندی ستیران و... نام برد که منشأ قانونی آن‌ها اصل 48 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای تمرکززدایی در سطح کشور است.

2- منطقه‌بندی‌های فرااستانی و ایجاد سازمان‌های هماهنگ‌کنندۀ منطقه‌ای برای مدیریت ظرفیت‌های خاص یا مسائل مشترک کشوری (منابع ملی). در این نوع از منطقه‌بندی این سطوح پایین فضایی هستند که به دلیل ویژگی‌های خاص خود دستگاه‌های متولی امر را مجاب به منطقه‌بندی کرده‌اند؛ مانند منطقه‌بندی‌های ناشی از وجود منابع طبیعی در وزارتخانۀ نفت که منطقه‌بندی فرااستانی را برای استحصال انرژی انجام می‌دهند. در این‌گونه منطقه‌بندی لزوماً مناطق ایجادشده کل فضای جغرافیایی کشور یا استان را شامل نمی‌شود، بلکه این ظرفیت و پتانسیل‌های بالقوه و بالفعل آن منطقه است که گستردگی آن منطقه را تعیین می‌کند و ممکن است شامل چند استان شوند که ازنظر شاخص‌های مختلف جغرافیایی، سیاسی و اجتماعی همگنی نداشته باشند.

ازجمله مسائل مشترک انواع منطقه‌بندی در ایران می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1- توسعه‌محوری و عدالت‌محوری: الف) تلفیق ویژگی‌های مناطق در فرایند توسعۀ ملی-منطقه‌ای و اعطای نقش سیاسی به‌منظور پویایی فضایی.

ب) تلاش بر کاهش نابرابری‌ها، ایجاد عدالت فضایی و افزایش بازدۀ برنامه‌های توسعه‌ای پیش‌بینی‌شده.

2- وفاق و همگرایی ملی: الف) وابستگی مناطق به دولت مرکزی و اهداف آن.

ب) افزایش خدمات‌رسانی به مناطق برای ایجاد وحدت ملی و کاهش اثرات نیروهای گریز از مرکز با همگن‌سازی و به‌تبع

آن افزایش امنیت و بقای ملی.

3- ضعف قانونی و نهادی: فقدان نظام مدیریت منطقه‌ای یکپارچه در مناطق، نبود نهاد متولی سیاست‌گزار منطقه‌ای و عدم وجود استراتژی جامع بین مناطق: الف) مبهم‌بودن جایگاه قانونی نهادهای متولی اجرای منطقه‌بندی به‌گونه‌ای که نهاد مشخصی برای تطبیق اشتراکات و تناقض‌های انواع منطقه‌بندی وجود ندارد.

ب) عدم تعریف روابط نهادها و ارگان‌های موجود در مناطق.

ایجاد سطح منطقه در نظام تقسیمات کشوری

در صورتی بازدهی مدیریت سیاسی فضا بهینه و مطلوب خواهد بود که ساختار مناسب تقسیمات کشوری بتواند همۀ بخش‌های نظام اداری را همسو کند و روابط سیستماتیک آن‌ها را در قالب ساختار جریان روابط به سمت تعادل فضایی سوق دهد. درنتیجه یکی از اقدامات مؤثری که برای کمک به رفع مشکلات سازمان سیاسی فضای ایران می‌توان انجام داد، ایجاد سطح منطقه در نظام تقسیمات کشوری و هماهنگی و همسویی همۀ بخش‌های نظام اداری-اجرایی با آن است. با این اقدام فرصت اصلاح ساختار تقسیمات کشوری و کاستی‌ها و چالش‌های آن فراهم می‌شود؛ بنابراین، کاهش رقابت‌های منفی بین مناطق، ایجاد الگوی یگانۀ مدیریت منطقه‌ای و افزایش کارایی و کاهش هزینه‌ها به این اقدام منتج می‌شوند.

شکل 6: مدل گرافیکی سطوح تقسیمات کشوری ایران با پیشنهادات مربوط به آن (منبع: نگارندگان، 1403)

Figure 6: Graphical model of the levels of divisions of Iran with relevant suggestions (Reference: Authors, 2024)

فرصت‌های ایجاد سطح منطقه در ایران عبارت‌اند از:

1- تمرکززدایی: ایجاد سطح منطقه می‌تواند به کاهش تمرکزگرایی مفرط در ایران کمک کند. تمرکززدایی معقول و متناسب با سازمان فضایی، ایران را به تشکیلات دقیق و هم‌افزای وحدت ملی تجهیز می‌کند و با این فرصت ضمن مرتفع‌سازی نیازهای مناطق مختلف کشور، وفاق ملی اقوام تقویت خواهد شد. از مهم‌ترین مزیت‌های تمرکززدایی با ایجاد سطح منطقه در نظام تقسیمات کشوری می‌توان به این موارد اشاره کرد: الف) ایجاد هماهنگی بین بخش‌های نظام اداری، ب) باز توزیع قدرت اجرایی بین نهادهای سطح فروملی و ج) کاهش بوروکراسی سلسله‌مراتبی.

2- افزایش مشارکت عمومی: کشور ایران در طول تاریخ تا قبل از پاگیری دولت مدرن همواره سطح منطقه را در نظام تقسیمات سرزمینی داشت. باتوجه‌به گستردگی و تنوع اقلیمی و فرهنگی فضای کشور، ایجاد سطح منطقه و واگذاری بخشی از مسؤلیت‌های سیاسی و اجرایی در سطوح پایین‌تر موجب افزایش انگیزۀ مردم برای همکاری در مدیریت کشور می‌شود؛ به عبارت بهتر با ایجاد سطح منطقه و تفویض اختیارات به سازمان‌ها و نهادهای منطقه‌ای محلی‌گرایی، تمرکززدایی و سرمایۀ اجتماعی را تقویت می‌کند. همچنین پاسخی به برخی از مشکلات کنونی فضاهای اکولوژیک اقوام و پیروان مذهبی خواهد بود.

3- توسعۀ متوازن: توسعۀ متوازن یکی از اهداف اصلی سازمان‌دهی سیاسی فضا است. توسعۀ متوازن و طاقت‌پذیر فضا ازطریق بارگزاری مناسب فعالیت‌ها، تخصیص و ارائۀ بهینۀ خدمات به وجود می‌آید و سبب هم‌افزایی سیستماتیک کارکردی همسو با عدالت فضایی ‌می‌شود.

4- مدیریت سیاسی کارا و افزایش اثربخشی اجرایی آن: بسیاری از دستگاه‌های اجرایی در راستای جامعیت برنامه‌ها و انجام بهتر وظایف، از منطقه‌بندی پیشنهادی خود استفاده می‌کنند که در الگوی نظام سلسله‌مراتبی تقسیمات کشوری هنوز وجود ندارد. ساختار سازمانی مدیریت سیاسی و فعالیت‌های که بر ]در[ فضا بارگزاری می‌شوند، برای سامان‌یافتن باید با هم منطبق باشند؛ بدین معنی که الگوی سازمان‌دهی سیاسی فضا هم‌پوشانی نسبی را بین پدیده‌های کارکردی بخش‌های اداری مثل خدمات و خصیصه‌های فضایی برای تنظیم روابط در تناسب کالبدی شکل دهد. ثبات نسبی عناصر و کاستن از سطوح غیرضروری نظام تقسیمات کشوری یا ترکیب آن‌ها با هم با هدف چابک‌‌سازی، کارایی و اثربخشی، مدیریت سیاسی را افزایش می‌دهد؛ درنتیجه باتوجه‌به اینکه به‌لحاظ قانونی سطح منطقه در نظام تقسیمات کشوری وجود ندارد، اما ازآنجایی‌که بخش‌های نظام اداری استفادۀ گسترده‌ای از این سطح را در راستای کارآمدی مؤثر دارند، ایجاد سطح منطقه به‌عنوان بزرگ‌ترین سطح تقسیم کلان سیاسی فضا ضرورت دارد.

شکل 7: مدل مفهومی ضعف‌های سازمان‌دهی سیاسی فضا در ایران و بدیل ساختاری آن (منبع: نگارندگان، 1403)

Figure 7: Conceptual model of the weaknesses of political organization of space in Iran and its structural alternative (Reference: Authors, 2024)

نتیجه‌گیری

پژوهش حاضر نشان می‎‌دهد که ساختار کنونی نظام تقسیمات کشوری ایران، به دلیل ساختار سلسله‌مراتبی، تمرکزگرایی افراطی و عدم انطباق با ویژگی‌های جغرافیایی و فرهنگی مناطق، از کارایی کافی برخوردار نیست و مانع توسعۀ متوازن و مدیریت کارآمد در سطوح مختلف کشور است. این ساختار با ایجاد چالش‌هایی نظیر افزایش بوروکراسی، پراکندگی وظایف اداری، هزینه‌های اجرایی بالا و توزیع ناعادلانۀ منابع و خدمات، فضای نامتوازنی در نظام مدیریتی کشور ایجاد کرده است. تمرکز خدمات و تصمیم‌گیری‌ها در سطح ملی و مرکز، مناطق حاشیه‌ای از دستیابی به امکانات و فرصت‌های برابر محروم کرده و موجب افزایش شکاف‌های توسعه‌ای و نارضایتی اجتماعی در این مناطق شده است.

یکی از مهم‌ترین مشکلات این ساختار، وجود سطح دهستان به‌عنوان یک واحد ناکارآمد و پرهزینه در سلسله‌مراتب تقسیمات کشوری است که نه‌تنها نقش مؤثری در مدیریت سیاسی فضا ندارد و این پژوهش پیشنهاد می‌دهد که حذف سطح دهستان و جایگزینی آن با سطح منطقه، می‌تواند راه‌حل مناسبی برای رفع مشکلات موجود باشد. ایجاد سطح منطقه به‌عنوان یک واحد مدیریتی میان‌سطحی، با هدف هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی و تطابق بیشتر با ویژگی‌های جغرافیایی و اجتماعی مناطق می‌تواند به افزایش کارآمدی و کاهش هزینه‌ها کمک کند.

مزایای ایجاد سطح منطقه شامل تمرکززدایی از مدیریت سیاسی، کاهش رقابت‌های منفی میان مناطق، توزیع عادلانه‌تر منابع و خدمات و تقویت همگرایی ملی است. این تغییر با فراهم‌کردن زمینه برای واگذاری اختیارات بیشتر به نهادهای منطقه‌ای، مشارکت عمومی را در مدیریت فضای سیاسی و اجرایی کشور افزایش می‌دهد و حس تعلق و مسئولیت‌پذیری مردم در مدیریت محلی را تقویت می‌کند. هم‌چنین، سطح منطقه می‌تواند به‌عنوان ابزاری برای ایجاد انسجام و تعامل بهتر میان بخش‌های مختلف اداری، کاهش تعارض‌های نهادی و بهبود فرایند تصمیم‌گیری و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای عمل کند.

درنهایت، ایجاد سطح منطقه در نظام تقسیمات کشوری ایران، علاوه‌بر بهبود عملکرد دستگاه‌های اجرایی و کاهش هزینه‌ها موجب تقویت عدالت فضایی، توسعۀ متوازن و پایداری اجتماعی-اقتصادی خواهد شد. این اصلاح ساختاری می‌تواند زمینه را برای تقویت انسجام ملی و یکپارچگی سرزمینی، هم‌افزایی میان نهادهای دولتی و غیردولتی و ارتقای جایگاه ایران در مدیریت فضایی و توسعۀ پایدار فراهم کند. باتوجه‌به یافته‌های این پژوهش پیشنهاد می‎شود تا اقدامات لازم برای تدوین و اجرای چنین تغییراتی در نظام تقسیمات کشوری صورت گیرد.

1- محققان با مطالعۀ 21 نوع منطقه‌بندی صورت‌گرفته در ایران، اطلاعات مربوط به آن را در قالب جدول احصا کرده‌اند و نمودار ترسیمی در مقاله با استفاده از داده‌های آن تهیه شده است. جدول مزبور به پایگاه اطلاعات علمی مجلۀ جغرافیا و برنامه‌ریزی محیطی ارسال شده که درصورت نیاز سایر پژوهشگران، دسترسی به آن امکان‌پذیر است. آدرس ایمیل کمکی برای دسترسی به اطلاعات مزبور: a.homayoun@modares.ac.ir