بیان مسأله

فراهم شدن شرایط داخلی و خارجی، همچون: بحران ناکار آمدی و فرو پاشی قدرت در آخرین دهه­های حکومت قاجار، و بخصوص در دوره احمدشاه، گسست در جریان نوسازی ایران و اشتیاق و اهتمام به تداوم آن از طریق‌دولت قوی مدرن و انجام اصلاحات از بالا، عواقب‌وخامت بار جنگ‌جهانی اول(واعظ، 1388: 131 )، و انعقاد قرارداد 1919 سبب شد که دولت پهلوی اول از تقارن مثبت شرایط داخلی وخارجی فوق­الذکر به سود تشکیل یک دولت متمرکز در ایران بهره ببرد، اما در همان سپیده دم قدرت یابی، دولت پهلوی اول با مسأله ایلات و عشایر روبه رو شد، زیرا جامعة عشایری ایران با ستیزه­های مداوم ایلی و عشیره­ای و تمرکز گریزی، خود سری­های دامنه دار و برقراری نظامی که به ملوک الطوایفی در ایران موسوم شد، موجبات ناامنی در کشور را فراهم کرده بودند. همچنین هویت متکثر جامعه ایلی و عشیره­ای، نظم گریزی، حاکمیت شدید عرف و عادت در نظام ایلیاتی، گویش و پوشش متفاوت آنان در تعارض آشکار با سیاست دولت مرکزی قرار گرفت. گذشته از آن، کوچ روی، تولید مبتنی بر اقتصاد شبانکاره ای و شیوه امرار معاش ایلات و عشایر با اهداف دولتی که در صدد استقرار یک سازمان اداری نوین، رشد وگسترش شهرنشینی و توسعه خطوط جاده­ای بود، در تعارض جدی قرار می­گرفت.

بنابراین، چاره جویشی برای ایلات و عشایر در اولویت و دستور کار دولت نوین قرار گرفت و سیاست عشایری دولت بر این سه بنیاد پی ریزی شد: 1.سیاست خلع سلاح؛ 2. سیاست سلب قدرت از سران ایلات و عشایر؛ 3.سیاست اسکان که این خط مشی با برنامه­هایی برای فرهنگ سازی و فرهنگ زدایی تکمیل گردید.

نبود پژوهش مستقلی در باره منابع و رویه­های سیاست گذاری عشایری دولت پهلوی اول از ضرورتهای اساسی در انجام این نوشتار به شمار می­رود و تاکنون این موضوع مورد کم توجهی و گاه بی­مهری پژوهشگران داخلی وخارجی قرار گرفته است.

در همین راستا، در نوشتار حاضر کوشش شده است تا بر پایة اسناد مراکز اسناد ایران، منابع دست اول، خاطرات سیاستگذاران و آگاهان و نشریات داخلی و خارجی دوره رضا شاه و به روش توصیفی وتحلیلی، جایگاه نهادهای سیاستگذار دوره پهلوی اول در قبال جامعه ایلی و عشیره­ای بررسی شود.

پرسش اصلی این پژوهش، آن است که نهادهای اصلی سیاستگذار برای ایلات وعشایر در دوره پهلوی اول کدام بوده است؟ دیگر پرسشهای این تحقیق عبارتند از:1.متغیر شخصیت رضا شاه واحتمالا طرح ویژه فکری و برداشتهای وی چه تأثیری بر فرآیند تصمیم گیری درباره ایلا ت وعشایر داشته است؟

2. چگونه نهادهای اصلی و فرعی سیاستگذار در این دوره، به خط مشی­گذاری برای ایلات و عشایر
می پرداخته­اند؟

فقرات اساسی بنیاد فرضیه حاضر براین قرار است که سه نهاد عام سلطنت، مجلس شورای ملی و هیأت وزرا از نهادهای اصلی بودند که خطوط اصلی سیاست عشایری را تدوین و تبیین نمودند، ولی به دلیل ماهیت ‌دولت خودکامه پهلوی اول، تجربیات و مؤلفه­های فردی رضاشاه، در عمل در سیاستگذاری عشایری نهاد سلطنت، دو نهاد دیگر را تحت شعاع دریافتها و تصمیمات خود قرار داد و هر سه نهاد تحت تأثیر ضرورتها و اشتیاقهای نوسازی آن زمان، قرار داشتند.

پیشینة تحقیق

در نوشته­های داخلی مثل عرف و عادت در عشایر قشقایی از محمد بهمن بیگی، به شرح عادات این جامعه و بیان اهداف دولت از سیاست عشایری و نقد رفتار مجریان پرداخته شده است. در مقاله­های فصلنامه عشایر ذخایر انقلاب عمدتاً به انتقاد و مخالفت با سیاست عشایری با تعصب و بعضا آمیخته به بغض پرداخته شده و درباره منابع و نحوه سیاستگذاری سخنی به میان نیامده است، و در کوچ نشینی در ایران از سکندر امان اللهی که بعدها مورد ارجاع مکرر ماخذ دیگر واقع شد، فهرست برنامه­های دولت و کلیاتی از سیاست عشایری با نگاه مردم شناسانه ذکر شده است، سیاست و حکومت و عشایر عزیز کیاوند، نیز بیش از آن که در خصوص روند سیاستگذاری و عملکرد نهادهای اجرایی به تحقیق پرداخته باشد، به توصیف ارکان سیاست عشایری بسنده کرده است. در اثر نقیب زاده با نام دولت مطلقه رضا شاه و نظام ایلی با دید جامعه شناسی سیاسی نوشته شده، نه تنها به نهادهای سیاستگذار به طور خاص پرداخته نشده که حتی دلایل کافی دال بر اثبات تحقق برنامه­ریزی عشایری نیز در ساختار یک دولت مطلقه ارائه نشده است.

در اثر ارزنده کاوه بیات با نام شورش عشایری فارس بیشتر به واکنش جامعه عشایری به خط مشی­گذاری دولت توجه شده است. در آثار محققان خارجی، مثل آن لمبتون در مالک و زارع در ایران پیامدهای سیاست عشایری تحلیل شده است پیر ابرلینگ در"کوچ نشینان قشقایی فارس"با جانبداری شدید به تشریح پیامدهای آن سیاست توجه نشان داده است. و از پرداختن به چگونگی سیاستگذاری غفلت کرده است و در مقاله تاپر به اسم "نمونه ایل شاهسون "و در نوشته استفانی کرونین با نام "رضا شاه و فروپاشی قدرت بختیاری در ایران" نیز هریک از زاویه علاقه و تخصص خود به موضوع ایلات و عشایر پرداخته­اند و به موضوع نهادها و فرآیند سیاستگذاری برای ایلات وعشایر بی توجهی کرده­اند. در آثار صفی نژاد، هیبت الله غفاری، ایرج افشار به مناسبت حوزه تحقیقی مورد علاقه خود به حیات ایلی و عشیره­ای پرداخته و هیچ کدام بخصوص به موضوع جایگاه مجلس و هیأت دولت نپرداخته­اند.

نهادهای اصلی سیاستگذاری در دوره پهلوی اول

سه نهاد سلطنت، مجلس شورای ملی و هیأت وزرا، از منابع اصلی سیاستگذاری به شمار می رفتندند، اما بنا به ضرورت، گاه نهادهای فرعی همچون "کمیسیون اسکان " و "کمیسیون تعویض املاک " در حیطه خاصی، مانند اسکان ایلات وعشایر برای ساماندهی به اوضاع وارد عمل شدند که در سطور زیرشان تصمیم­گیری هریک از نهادهای اصلی و فرعی و روند سیاستگذاری برای این جامعه در دوران یک دولت مطلقه مدرن¹ بررسی شده است:

1- بررسی جایگاه نهاد سلطنت در فرآیند سیاستگذاری در دوره پهلوی اول

عالیترین مقام قوه مجریه در این دوره پادشاه بوده است و طبق اصل 27 قانون اساسی مشروطیت "پادشاه" مستقلاً حق انشای قانون را داشته است.با این یاد­آوری که در هر زمان عالیترین مقام تصمیم گیرنده می­تواند به گونه حداقلی یا حداکثری از حقوقی که قانونگذار برای آن لحاظ نموده، استفاده نماید و نوع و میزان استفاده از آن به خلق و خوی فردی و شرایط محیطی ارتباط می­یابد.

رضاشاه در دوران سلطنت خود از این حق قانونی برای پیشنهاد لایحه و نوشتن قانون استفاده نکرد. با وجود این، بخصوص در نیمه دوم سلطنت، در عمل یگانه مرکز تصمیم‌‌گیری واقعی در کشور بود؛ به طوری که سایر مراکز تصمیم‌‌گیری قانونی عمدتاً جنبة تشریفاتی پیدا کرده بودند.

مجلس شورای ملی یک بار با تصویب "ریاست عالیه کل قوای دفاعیه و تأمینیه (امنیه) مملکتی" و بار دیگردر 9 آبان 1304 با تصویب قانون "اعلام انقراض قاجار و واگذاری حکومت موقت در حدود قانون اساسی و قوانین موضوعه مملکتی به رضا خان "²، پایه‌های قانونی برای حاکمیت وی را فراهم کرد و تفویض سلطنت به او در 21 آذر 1304 از سوی مجلس مؤسسان بیش از پیش موقعیت قانونی رضاشاه را مستحکم ساخت.

بدینسان، پهلوی اول در ساختار حقوقی قدرت از جایگاه مهمی در جریان تصمیم‌گیری درباره ایلات و عشایر هم به لحاظ مقام پادشاهی و هم به دلیل فرماندهی کل قوا برخوردار بود و لذا دستورهای رضاشاه به عزل و نصب مقامات لشکری وکشوری در مناطق عشایری، از جایگاه قانونی برخوردار بود.

اما باور یا عادت نسبت دادن همة تصمیمات خرد و کلان به شاه (صدر،1381: 80 ) و نه مجموعه‌ نهادهای تصمیم‌گیرنده حتی به آثار و نوشته‌هایی محققانه مرتبط با دوره پهلوی اول نیز راه یافته است.

برای نمونه، در همان دوره نخست‌وزیری رضا خان، وقتی شیخ خزعل در رویارویی با نیروهای دولت، مغلوب و مجبور به تسلیم شد، شکست او مستقیماً به بی باکی و درایت رضاخان نسبت داده شد؛ به طوری که حتی وابسته نظامی دولت شوروی نیز "برانداختن قوه و نفوذهای شخصی منتقدین محلی و عشایر و به خصوص برانداختن شیخ خزعل"(بهار، 1379، ج2: 215 ) را یکی از موفقیت‌های درخشان و قابل ستایش برشمرده است.

اما صرف نظر از این دیدگاه عام در باره مقام پادشاهی، دو موضوع سهم رضاشاه در تصمیم‌گیری برای ایلات و عشایر را پر رنگ تر می‌ساخت: یکی تجربیاتی که رضاخان دردوره سردارسپهی ونخست وزیری، دراثر کشاکش­های مداوم با ایلات و عشایر آموخت و دیگری برخورداری از پایگاه نظامی که ماهیت تصمیم های او را از پادشاهی با خاستگاه غیر نظامی متفاوت می­ساخت.

الف)خصوصیات وجایگاه رضاشاه در جریان سیاست گذاری

رضاشاه علاوه بر جایگاهی که قانون اساسی برای مشارکت در تصمیم‌گیریها به او داده بود، به خاطر
 دارا بودن مؤلفه‌های بسیار خاص (Peter, 1991,vol7: 235)، بسیار فراتر از جایگاه قانونی در همه امور تصمیم­گیری می­کرد.

در این گفتار، برخی از خصوصیات متناقض رضاشاه را که در اغلب موارد بر روند سیاستگذاری برای ایلات و عشایر تأثیر می­گذاشت، برمی‌شماریم:

ملک الشعرای بهار، از مخالفان رضاخان ازاو در دورانی که هنوز به پادشاهی نرسیده بود، با این صفات یاد می‌کند: "فرمانروای حقیقی مملکت؛ حقه‌باز، دسیسه­گر و توطئه‌چین، دارا بودن حس ضدبیگانه، دوراندیش و پرکار، اعجوبه، مدیر و مقتدر، مغرور و متکبر، خویشتن دار "و در نهایت، با طعن به صفت "دیکتاتور ما(بهار، 1379:ج1، 34، 86، 110، 122، 206، 211، 283، 299 )از رضاخان یاد می‌کند.

و گزارش نویسان انگلیسی وی را "دیکتاتور نظامی ایران "Arfa,1964,vol6: 718)) می­خواندند.

در دوران پادشاهی، یکی از وزرا یش اورا مردی "با اراده وجرات وباتهور "(سردار اسعد،1372 :196) ویکی دیگر از مسؤولان بلند پایة کشوری از او با صفاتی، چون "با فراست، بلند نظر، متنفر از بیگانگان وحریص "(مستوفی، 1371، ج3: 323)یاد می­نماید.

از سوی برخی از جراید، خصیصه "آبادگری"(حبل المتین، 1309 :28).

و"حاضر و ناظر " ³ بودن رضا شاه در همه امور، بارها وصف وتمجید می­شد.

صفات ویژه رضاشاه از دید سفرای خارجی نیز پنهان نمانده بود؛ چنانکه، بلوشر، سفیر وقت آلمان در ایران اظهار داشته بود: "از اینکه هنوز در کشورش قافله شتر، کاروانسرا و بازارهای قدیمی وجود دارد غرق شرمساری می‌شد و دستور داده بود که از این چیزها عکس برداری نکنند"(بلوشر،1363: 204 ) و به اعتبار این برداشت، بلوشر بر خصیصه نو خواهی افراطی رضا شاه تاکید نموده است.

رضاشاه در آخرین سال پادشاهی، از سوی سفیر انگلستان در ایران با ویژگیهایی چون " تا حدودی با کفایت... مداخله‌گر و القا گر ترس و نخوت به وزیرانش، طماع و وحشی" ⁴توصیف شده است که اگر بخشی از این اظهارات هم درست باشد، آن ویژگیها که در زیر به آن می پردازیم، برنوع تلقی رضا شاه از مسأله ایلات وعشایر به گاه تصمیم گیری اثر می گذاشت.

ب) مواضع رضاشاه در قبال جامعه عشایری ایران

اعتقاد به تشکیل ارتش ثابت ملی که در آن نیازی به حضور نیروهای سیار و سنتی ایلات و عشایر نباشد، از همان سالهای سردار سپهی به اندیشة رضاخان راه یافت.

استنباط رضاشاه از مسأله‌ای اطاعت‌پذیری و اطاعت‌ناپذیری و هم آوایی و غیر هم آوایی جامعه عشایری باسیاست کلان کشور، آن بود که آنان نافرمان و مستحق "سرکوب" هستند؛ چنانکه فرج الله آق اولی وقتی با مباهات از خلع سلاح، گردن زدن، اعدام ایلات و عشایر عرب، بختیاری، بویراحمدی و لرهای پشت کوه و پیش کوه یاد می­کند، این سیاست سرکوب را مورد رضایت فراوان "اعلیحضرت رضاشاه کبیر") صفائی،1354: 44 ) دانسته است.

رضاشاه بدنه ایل را "دزد و راهزن و شرور و وحشی " و رؤسای آنان را "چپاولگر و یغماگر" و فئودالهای سر سپرده و بازیچه دست قدرتهای بزرگ می­دانست. در نتیجه همین تلقی­ها، رضا شاه خطاب به روسای لرها درآستانه اتمام "راه لرستان "تهدید کرده بود که:

«از همین امروز تمام شماها را عفو می­کنم، اما بدانید اگر یکی از شماها خیال دزدی و راهزنی نماید، نه فقط او را معدوم خواهم کرد، بلکه امر خواهم داد تمام الوار را مجازات نمایند. باید بدون اینکه قشون در این صفحه باشد، خودتان مراقب باشید» (مسعودی، 1329 :42 ).

با این حال، برخی از مجریان سیاست عشایری در دوره رضا شاه ادعا می­کنند که وی تلقی خود درباره ایلات و عشایر لر را به دیگرایلات وعشایر عمومیت نمی داد؛ برای مثال حسن مقدم مراغه، اظهار می­دارد رضا شاه قائل به تفکیک سیاستگذاری در باره ایلات عشایر مرزی با غیر مرزی بود و اعتقاد داشت که حل پایدار مشکل ایلات مرزی با "تثبیت روابط ایران و همسایگان" امکان‌پذیر می‌شود، و رضاشاه به اودر باره ایلات و عشایر مرزی ترک تأکید کرده بود که:«باید بین ما و ترکیه وضعیت و مسائل، برادرانه حل و فصل شود تا هیچ­گونه ادعایی باقی نماند»(صفائی،1354: 367 ).

حسن ارفع نیز ادعای غریب تری را در باره رضاشاه طرح نموده، مبنی بر این که شیوه مرسوم رضا شاه آن بود که به زورمتوسل نشود! ومدعی می­شود: «وقتی رضاشاه تصمیم گرفت یک بار برای همیشه به بی‌نظمی دوره‌ای در کردستان خاتمه دهد، ابتدا بر اساس شیوه مرسومش، تلاش کرد تا پیش از آنکه به زور متوسل شود، با تشویق و ترغیب، با صلح و صفا همه چیز را آرام کند»(202 Arfa,1964:).

این در حالی است که عموم منابع بر آنند که از نظر رضاشاه، وقتی گاه آن می‌رسید که با یکی از گروههای متعدد ایلی و عشیره‌ای در ایران مقابله شود، کلیه نهادها و نیروها را بر ای آن امر متمرکز می ساخت تا با حداکثرسازی فشار راه گریز و مقاومت از آنان سلب شود. این تجربه را رضاخان، در دوره سردار سپهی به دست آورد؛ وقتی که به گفته خاطره نویسان انگلیسی حاضر درایران، با اعزام 1250 پیاده نظام مسلح، 450 سواره نظام و مقادیر زیادی اسلحه «شاهسونها را با نمایش قدرت دستپاچه کرد و آنها با دادن تضمین‌هایی به دولت وفاداریشان را اثبات کردند»Peter,1991, vol6: 119 )) و متعاقب آن به فرماندهان لشکر شمال غرب دستور خلع سلاح شاهسون­ها را داد.

در مورد سمتیقو نیز همین الگو تکرار و باز آفرینی شد، و رضاخان فرمان داد: «آنقدر نیرو به آذربایجان فرستاده شود، که نه تنها سمتیقو، بلکه تمام دردسرسازان مغلوب شوند127)  .(ibid:

رویه رضاشاه حاکی از آن بود که حضور در مناطق آشوب زده ایلی برای حل و فصل مسائل ایلات وعشایر سیاست مؤثری است و به همین جهت، در سال1306 برای حل بحران، شخصا به «مریوان و اورامان رفت و فرمانده کرمانشاه را برکنار و به جای او رزم‌آرا را به عنوان فرمانده منصوب کرد».(Arfa,1964 :168 )

همچنین شایان ذکراست که پهلوی اول در سیاست عشایری از پشتیبانی مؤثر روشنفکران برخوردار بود، زیرا از دید آنان در سالهای پس از جنگ جهانی اول وجود، دولت "قوی و با جرأت که بتواند پاسدار تمامیت ارضی و حافظ وحدت ملی و انتظام‌بخش"(بهار،1379، ج2: 30 ) باشد، با همه کاستیهایش یک "شر لازم"قلمداد می­شد.

نکته بعد، آن که بر اساس یک تقسیم‌بندی "قدرت" به سه نوع "قدرت اجبار"، "قدرت تسلط" و "قدرت ترغیب"(الوانی،1377: 92) تقسیم می‌شود و بر خلاف نظر حسن ارفع در سطور پیشین و با توجه به موقعیت، رضاشاه عمدتاً با اجبار و به گونه سلطه‌گرایانه و بندرت به صورت تشویق‌آمیزی برای ایلات و عشایر سیاستگذاری نمود.

ج) برخی از فرمانهای رضاشاه درباره ایلات و عشایر

مهار کردن ایلات و عشایر نافرمان واعمال کنترل برآنان که با پراکندگی قدرت خود برای دولت مرکزی درد سر ساز شده بودند، یکی از "ارکان نظم نوین "(آبراهامیان،1378: 140 ) در دولت پهلوی را تشکیل می‌داد و دو رکن دیگر این نظم نوین تمرکز دولتی و غیرمذهبی ساختن جامعه بود. بنابراین، به منظور برقراری نظم نوین، سیاستگذاری برای سامان حیات عشایری ضرورت می­یافت.

از آن جایی که، رضاشاه به مسأله سازبودن ایلات و عشایر در پروژه برقراری نظم نوین باور داشت، در مراحل مختلف با صدور اوامری، منشأ تأثیرگذاری مستقیمی بر سیاست عشایری می‌شد که در زیر فهرستوار به برخی از آن فرمانها اشاره می‌شود:

- صدور فرمان برای تحقیق در امور لرستان در دی ماه 1306ش؛

- امر به تشکیل کمیسیون مخصوص لرستان در سال 1307ش (اردلان،1372: 255 )؛

- امر به امیراحمدی برای برقراری انتظامات در لرستان؛

- فرستادن شیبانی با اختیار تام در ماجرای شورش ایلات ممسنی در سال 1308 (تقی زاده،1368: 215 )؛

- فرمان به سرداران معمر بختیاری برای میانجیگری در واقعة فارس در سال 1308(صفائی،1354: 265 )؛

- پیشنهاد عفو عمومی به شورشیان جنوب و پذیرش شرایط آنها در سال 1308؛

- فرمان مطیع ساختن بویراحمدی‌ها به وزیر جنگ (تقی زاده،1368: 215 )؛

- اعزام نماینده مخصوص به اسم سعیدی برای آگاهی از وضعیت آموزش لرها (مسعودی،1329: 45 )؛

- صدور فرمان تأسیس مدرسه برای بختیاری‌ها (اطلاعات، 25 دی 1308، 3)؛

- صدور فرمان لشکرکشی به بلوچستان (واعظ،1382: 243)؛

- دستور اصلاح قانون انتخابات و حذف نماینده ایل در مجلس در تیرماه 1311 (حکمت، 1353: 121 )؛

- فرمان مراقبت از طوایف اسکان یافته بختیاری؛

- صدور فرمان تشریک مساعی استانداران، فرمانداران، بخشداران برای اسکان ایلات به ستادارتش(س.ا.م.ا.، س.ش.291003584ش.ف 00050015، 15 )( از این پس سازمان اسناد ملی ایران، سند شماره و شماره فیش...به این صورت خواهد آمد)؛

- صدور فرمان برای اسکان ایلات فارس در جلسه هیأت وزیران.

فرمان صدور استانداری امیر شوکت الملوک علم (اعظام قدسی،1379: 791)که سبب شد سیاست عشایری در فارس بر اثر صدور و اجرای این فرمان در مسیر جدیدی هدایت شود.

شایان ذکر است که علاوه بر آن، گاهی مجریان سیاست عشایری برای بهبود برنامه‌ریزی‌ها پیشنهادهایی را به "دفتر مخصوص شاهنشاهی" ارسال می­کردند، تا از آن طریق رضاشاه را درجریان قرار دهند و "اگر رأی ملوکانه قرار گیرد، به آنها عمل شود"5پس از آن، درصورت لزوم، اعلامیه‌هایی از طرف رضاشاه و از طریق رئیس دفتر یاد شده، اعلامیه­هایی در خصوص امر مربوطه انتشار می‌یافت.

2- مجلس شورای ملی

پس از نهضت مشروطه ایران ودر سیاست اعلامی، هشت اصل از (اصلهای 15، 17، 18، 20، 23، 24، 25 و 29 ) اصول قانون اساسی وسه اصل 15، 43 و 45از متمم قانون اساسی بر اینکه مهمترین رکن تصمیم‌گیری در همه امور کشور بر عهده مجلس شورای ملی است، تأکید داشت، اما در واقع و در سیاست اعمالی، مجلس به اختیارات حداقلی خود در سیاستگذاری در دوره رضاشاه اکتفا کرده بود.

بنا به اصل هجدهم، هرگونه "ایجاد قانون" یا "تغییر و تکمیل" یا "فسخ قوانین موجود" از مسؤولیتهای مجلس شورای ملی است. طبق اصل بیستم قانون اساسی "بودجة هر کدام از وزارتخانه‌ها می‌بایست در نیمه آخر هر سال برای تصویب نهایی به مجلس شورای ملی ارسال گردد"(اکبری،1381: 22 )و بر اساس اصل بیست و نهم قانون اساسی، مجلس حق عزل وزرا را در صورت ناتوانی یا خیانت دارد.

از مطالعه مذاکرات نمایندگان مجلس، اسناد، خاطرات و نشریات چنین برمی‌آید که موضوع ایلات و عشایر در کمیسیونهای مختلف مجلس به مناسبت موضوع بررسی می­شد و مشخصاً "کمیسیون اسکان" کار هدایت امور مربوط به اسکان ایلات و عشایر را برعهده داشت، ولی به صراحت از "کمیسیون سیاست عشایری" در منابع ذکری نشده است، و در نهایت، مجلس شورا از طریق تصویب لایحه و طرحهای قانونی در امر خط مشی گذاری کلان برای ایلات و عشایر سهم خود را ایفا می­کرد؛ چنانکه چند بار وزرا لوایحی را بخصوص درباره افزایش اعتبار عمران برای سیاست عشایری به مجلس پیشنهاد کردند که به تصویب نمایندگان رسید.

همچنین، در باره سایر اختیارات قانونی نمایندگان، در ماده سی و چهارم نظامنامه داخلی مجلس شورای ملی آمده است: «هر نماینده می‌تواند طرحی را در امری از امور کشور مستقیماً به رئیس مجلس شورا ارائه دهد ولی گزارش طرح وقتی در صحن علنی مجلس طرح خواهد شد که اقلاً 15 نفر از نمایندگان مذاکره درباره آن را تصویب کرده باشند»(همان: 28 ).

نمایندگان مجالس دوره پهلوی اول، ازاین حق؛ یعنی ارائه طرح قانونی به رئیس مجلس در باره ایلات وعشایر استفاده نکردند و عمدتاً به تصویب طرحهایی پرداختند که اطمینان داشتند رضا شاه و وزرای او با آنها موافقت اصولی دارند. برای مثال، در تیرماه 1313ش بنا به خواست رضاشاه مبنی بر اصلاح قانون انتخابات و محروم کردن ایلات و عشایر از داشتن نماینده در مجلس، فروغی، نخست‌وزیر؛ محمود جم، وزیر کشور و علی اکبر داور، وزیر دارائی طرحی به مجلس دادند. در این طرح، به جای اینکه وکلا از سوی ایلی، مثلاایل بختیاری نمایندگی داشته باشند، می­بایست از مناطق؛ مثلاً از چهار محال بختیاری برگزیده می­شدند، و نمایندگان آن طرح را بسرعت تصویب کردند. به نظر می­رسد هدف این طرح، تخفیف قدرت فردی وکلای ایلی واستحاله قدرت ایلی در قدرت ملی بوده است.

در هر حال، از دیدگاه این پژوهش، مهمترین قوانینی که مجالس دوره پهلوی اول از 1304سال تا 1320 درباره ایلات و عشایر تصویب نمودند، به شرح زیر قابل تقسیم است:

دسته اول، مصوّبات خاص، که مخصوص ایلات و عشایر به تصویب مجالس این دوره رسیده است؛ دسته دوم، مصوّبات عام، که یکی از مواد یا بندهای آنها به ایلات و عشایر آن دوره مربوط بوده است.

الف) مهمترین مصوّبات خاص مجالس دوره پهلوی اول برای ایلات و عشایر

از فهرست مصوّبات ذکر شده استنباط­های زیر به ذهن متبادر می­شود:

الف) مجلس ششم، یازدهم و دوازدهم هیچ مصوّبه­ای که خاص ایلات و عشایر باشد، به تصویب نرسانده­اند، اما در مجلس ششم(چنانچه در سطور بعد خواهد آمد) مصوّبه عامی در این باره تصویب شد.

ب) از سیزده مصوّبه قانونی برای ایلات وعشایر، هشت مصوّبه خاص و یکی از مصوّبات عام، در مجلس هشتم به تصویب رسیده است. بنابراین، مجلس هشتم یکی از پر کارترین مجالس دوره پهلوی برای همراهی با دولت در ساماندهی به اوضاع ایلات وعشایر بوده است. یکی از دلایل آن همگامی، می توانست همزمانی دوره مجلس هشتم، با خاتمه قهرآمیز

بزرگترین مواجهه جویی عشایری با دولت پهلوی اول باشد که لزوم چاره­اندیشی از سوی این نهاد سیاستگذار را می­طلبید.

ج)شش مصوّبه از سیزده مصوّبات خاص مجالس دوره رضاشاهی مربوط به اسکان وعمران ایلات و عشایر لر است که نشان دهنده اهمیت سیاست اسکان و اهمیت تحقق سیاست عشایری در قبال لرها بوده است، زیرا لرها با پروژه عشایری دولت پهلوی اعم از آرام سازی، خلع سلاح، اسکان و سلب قدرت سیاسی و اقتصادی از سر کردگان خود به شدت به مقابله پرداخته بودند.

همچنین، یکی از مصوّبات خاص در باره دوست محمد خان، سردار بلوچ، دو مورد آن مربوط به ایلات کرد، یکی درباره رؤسای ایل قشقایی وخوانین شاهسون، شش مصوّبه خاص درباره لرهای لرستان و یکی نیز درباره تعیین تکلیف سود بختیاری از شرکت نفت، بوده است و در هیچ یک از مصوّبات خاص، مستقیماً به ایلات و عشایر ترکمن، عرب و لرهای کهکیلویه و بویر احمد اشاره نشده است.

همچنین به نظر می­آید، تقدم و تأخر توجه مجلس به هر ایل وعشیره­ای، تابع مقتضیات مملکتی و جایگاه و نوع موضع گیری ایلات و عشایر در برابر سیاست عشایری بوده است. برای نمونه، تخصیص اعتبار برای خرید سهم نفت بختیاری ها(واعظ،1328: 267 ) در سال 1315 از سوی مجلس تصادفی نبوده است، زیرا دولت پهلوی پس از ملاحظات فوق الذکر و پس از آن که از همراهی و سکوت سرکردگان این ایل، مثل سردار اسعد برای در هم شکستن مقاومت سایر ایلات و عشایر بهره برد، هنگامی که این ایل تنها ماند، به سرکوب آنها پرداخت تا مصداق آن شوند که اجاقهایی که جداجدا می­سوزند، جداجداهم خاموش می­شوند.

 ب) مهمترین مصوّبات عام مجالس دوره پهلوی اول درباره ایلات و عشایر

1. قانون سجل احوال، مصوّب 14 خرداد 1304 در مجلس پنجم که در این مصوّبه عام، در موضوع صدور شناسنامه برای ایلات وعشایر در تبصره اول ماده بیست و هشتم آن چنین چاره اندیشی شده بود:

مسؤولیت سجل احوال ایلات با رئیس ایل و مباشرت آن با خوانین و کدخدایان ایل خواهد بود
(2/ دوره پنجم، ج2 :207 ).

2. قانون خدمت نظام اجباری، مصوّب 16 خرداد 1304 در مجلس پنجم که به موجب آن: «کلیه اتباع ذکور ایران، اعم از سکنه شهرها و قصبات و قراء و مشمولین در خارج از ایران از اول سن بیست و یک سالگی مکلف به خدمت سربازی می‌باشند، مگر در مواردی که بر طبق این قانون مستثنی شده باشند»(2/دوره پنجم: 217 )

در این مصوّبه عمومی، برای ایلات و عشایر استثنایی قائل نشده و آنان موظف به خدمت نظام وظیفه که در آن زمان "نظام اجباری "نامیده می­شد، بودند.

 3. اصلاح قانون ممیزی، مصوّب 1307 در مجلس ششم که با توجه به اسکان اجباری برخی از ایلات و عشایر، چند ماده ازآن به نحوه مالیات گیری از ایلات وعشایر اسکان یافته و غیر اسکان یافته­ها اختصاص یافته بود (اطلاعات، 18 اردیبهشت 1307: 1 ).

4. قانون محاکمات نظامی، مصوّب 30 تیر 1307درمجلس ششم، که در ماده 214 آن آمده بود: "هر کسی که نظامیان را به الحاق به دشمنان و یاغیان یا قشون متمرد اغوا و تشویق کندو... محرک به خیانت شناخته شده و محکوم به اعدام است" (2/دوره ششم، 220 ). با اینکه در این قانون صراحتاً به ایلات و عشایر اشاره نشده بود، ولی با در نظر گرفتن دو موضوع می‌توان آن رادر رده قوانین عام دراین باره دانست:

موضوع نخست، با توجه به پایان نیافتن سیاست خلع سلاح ایلات و عشایر تا آن تاریخ، عبارت "یاغیان مسلح" دراین ماده قانونی، به احتمال بسیار قوی بر ایلات و عشایر اطلاق می­یابد.

دیگر آنکه با عنایت به تقارن سال تصویب قانون با آغاز شورش عشایری فارس، عبارت "دشمن" در ماده 214 این قانون می‌توانست در اشاره به ایلات و عشایر فرض شده باشد؛ چه در فرهنگ سیاسی ایران غالبا میان مخالف ودشمن تفکیک چندانی صورت نمی­گیرد و مشخصاً در دوره حکومت خودکامه پهلوی اول، برای وانمودسازی خطیر بودن خط مشی های دولت و برای ارعاب مخالفان به عمد مخالفان را دشمن می­نامیدند.

5. قانون متحدالشکل نمودن البسه اتباع ایران، مصوّب 6 دی 1307، که در ماده چهارم این قانون اشاره شده بود: «این قانون در شهرها و قصبات از اول فروردین 1308 و خارج از شهرها در حدود امکان عملی شدن آن به شرطی که از اول فروردین 1309 تجاوز نکند به موقع اجرا گذارده خواهد شد»(2/ دوره ششم، 222 ). به این ترتیب، و با اینکه در این قانون به الزام ایلات و عشایر به اجرای سیاست متحد الشکل شدن لباس مستقیما اشاره­ای نشده بود، اما از استثنایی که برای مردمی که در خارج از شهرها به سر می‌بردند، قائل شده بود، می­توان چنین استنباط کرد که منظورازآن مردم، ایلات و عشایر بوده است.

6. قانون اجازه ترفیع آقای میرزا عباسخان آریا، مصوّب 24 مرداد 1308در مجلس هفتم. به موجب ماده واحده‌ای، مجلس شورای ملی به دولت اجازه می‌داد «به طور استثناء آقای میرزا عباسخان آریا را بدون طی مراتب مقرره در قانون استخدام کشوری از رتبه هفت به رتبه هشت ترفیع بدهند»(2 /دوره هفتم، 220 ).

فرد اخیرکسی بود که در مهار شورش گسترده عشایری جنوب، دولت را از مخمصه شورش همزمان بختیاری، قشقایی و بویر احمدی رهانید. شورش عشایری سال 1308 دولت رضا شاه را در آستانه مخاطره­ای عظیم(یکرنکیان،1384: 383 ) قرار داده بود و این نحوه تجلیل از سرتیپ آریا، به خصوص پس از ناکامی اشخاصی، چون شیبانی درمقابله باشورشیان، نشان از عمق خشنودی حکومت در ناکام گذاشتن آن شورش داشت.

7. تصویب قانون در کمیسیون عدلیه درباره تصرف اموال، مصوّب سال 1309مجلس هشتم. در این قانون به اموال اشرار مسلح اشاره می­شود. که باز هم با توجه به تاریخ مصوّبه و عدم موفقیت کامل دولت در تحقق سیاست خلع سلاح ایلات و عشایر و با توجه به خساراتی که ایلات و عشایر مسلح جنوب طی سالهای 1307 تا 1309 به دولت وارد آورده بودند، چنین استنباط می­شود که این قانون در باره ایلات و عشایری بوده که دولت با اقدام به توقیف اموال قصد مجازات آنها را داشته است(اطلاعات،13 آبان 1309: 1).

8 . قانون تجدید نظر شده انتخابات، مصوّب 10 مهر 1313 در مجلس نهم. ماده چهل و پنجم این قانون چگونگی مشارکت ایلات در انتخابات را مطابق خواست دولت به این نحو اصلاح نموده بود که «کسانی که سابقاً به حالت عشایر زندگی می‌کردند از این به بعد مثل سایر افراد ملت در جزء سکنه محلی که آنجا اقامت دارند در انتخاب نماینده خود شرکت خواهند نمود»(2/ دوره پنجم، 234 ).

در تکمیل پروژه ایل زدایی مورد نظر دولت پهلوی، ضمیمه­ای درباره اصل 45 از سوی نمایندگان، اضافه شد که در آن حوزه های انتخابی در مناطق ایلی و عشیره­ای، با ذکر تعداد نمایندگان و مرکز انتخابی معلوم شده بود و بر اساس آن، وکیل نه به عنوان نماینده ایلی خاص، که به عنوان نماینده ای از یک حوزه انتخابی به مجلس راه می­یافت. این، در واقع همان طرحی بود که سه وزیر پیش گفته در صفحات قبل، درباره بازنگری قانون انتخابات و بازداشتن ایلات و عشایر از داشتن نماینده ایلی در مجلس، به مجلس ارائه داده بودند.

ج) تأملی بر جایگاه مجلس در سیاستگذاری برای ایلات و عشایر

ذکر قوانین مصوّب مجلس - اعم از خاص و عام که در سطور فوق به آن اشاره شد- نشان دهندة سیاست گفتاری نهاد سیاستگذار بود و با سیاست کرداری در عمل الزاما انطباق نداشت.

همچنین مطالعه مذاکرات نمایندگان مجلس و نوع تعامل آنان با وزارتخانه­های دولتی مربوطه، بنیاد فکری سیاستگذاران و نحوه نگرش آنها به مسأله ایلات وعشایر را روشن می­سازد، چنانکه، وقتی در تیرماه 1312 وزارت مالیه، به قید فوریت از مجلس خواستار تصویب سیصد هزار ریال اعتبار برای مخارج عمران و تخته قاپو کردن عشایر از محل ذخیره مملکتی شد، یکی از نمایندگان مجلس در این باره اظهاراتی به شرح زیر نمود که گوشه ای ازروند تصمیم گیری برای ایلات وعشایر رادرآن دوره آشکار می­سازد:

روحی یکی از نمایندگان مجلس نهم، در آغاز سخنان خود، تخته قاپو کردن ایلات را یکی از " افکار مقدسه "(2/دوره نهم، 400 ) و "آرزوهایی" محقق شده دانست که در عمل به پیشرفتهایی هم رسیده است و در ادامه سخنانش پیشنهاد داد، برای ایلات بزرگ، مثل قشقایی و شاهسون و بختیاری، شهرهای جدید الاحداثی درهمان مکان خودشان بسازند وآنها را درآنجا متمرکز سازند، زیرا این روش در توسعه تجارت و آبادی مملکت مؤثرخواهدبود. وی همچنین پیشنهاد نمود که ایلات کوچک را نیز در دهات مستقر سازند تا به زراعت بپردازند.

این نماینده اعتقاد داشت به هنگام تصمیم گیری باید موقعیت ایلات بزرگ از ایلات کوچک تفکیک شود و به واقعیت تفاوتهای اقتصادی و جغرافیایی توجه گردد و نباید سیاست تعمیم گرایانه­ای در باره همه آنها در پیش گرفته شود.

وزیر مالیه پس از استماع آرا و پیشنهادهای این نماینده، ضمن تأیید سخنان روحی تأکید کرد که « اقدامات خیلی بزرگ در دو سه سال چندین ملیون پول می­خواهد و اصلا در عمل هم این کار سرعت خیلی زیاد درش مقتضی نیست و باید به تدریج کرد، باید هر سال در یکجا شروع کرد» (2/ دوره نهم، 401 ). به این ترتیب، اصل پیشنهاد سنجیدة نماینده مجلس را با طرح واقعیتی دیگر(یعنی لزوم دقت و تدریج در خط مشی گذاری برای عشایر )که منافاتی با پیشنهاد روحی هم نداشت، به مجرای دیگری انداخت وسایر نمایندگان نیز به پیشنهاد روحی توجه نکردند.

بخش دیگری از نگرش وعملکرد نهاد مجلس و نمایندگان به هنگام سیاستگذاری را می­توان از میزان اعتباری که برای عملی ساختن سیاست عشایری تصویب می کردند، دریافت. برای نمونه، در صورت ضمیمه قانون بودجه سال 1312 در بخش مخارج غیر ثابت عمومی، در شماره 1 در قسمت شرح می‌خوانیم:

1. اعتبار عمران و تخت قاپو کردن عشایر و تبدیل املاک (2/دوره نهم، 40743 ):

الف- اعتبار عمران و تخته قاپو کردن عشایر 820000؛

ب- اعتبار مصارف مربوطه به تبدیل املاک و علاقه اشخاص با املاک دولتی 180000.

     در همین صورت، ضمیمه قانون بودجه برای" تشکیلات امنیه "(2/دوره نهم از قسمت صورت ضمیمه بودجه سال 1312، 400)، (وجود امنیه­ها در بیرون شهرها برای تأمین امنیت ضرورت و اهمیت بیشتری یافته بود)، این اعتبارات منظور شده بود:

الف- اعتبار بودجه اختصاصی 22678400؛   ب- اعتبار بودجه 1950نفر، اجرائیات مالیه 3522600 .

به این ترتیب، وکلای دوره نهم برای آرام سازی و خلع سلاح ایلات وعشایر که در دوره های قبل مستلزم اختصاص اعتبار بود، اعتباری را لحاظ نکردند وعمده اعتبار را به سیاست معطل مانده اسکان تخصیص دادند، و برای سایر بخشهای سیاست عشایری، مثل مدرسه سازی ودرکل برای "فرهنگ سازی" و"فرهنگ زدایی"(30/135 ) نیز بودجه­ای در نظر نگرفتند.

همچنین، از مطالعه صورت ضمیمه قانون بودجه سال 1313 در قسمت اعتبارات غیر مستمر عمومی چنین بر می آید که:

اگرچه اعتبار عمران نسبت به سال قبل(1312) افزایش یافته بود، اما اعتبار هزینه های تبدیل املاک دقیقاً مانند سال قبل در نظر گرفته شده بود. و جایگاه سیاست عشایری از دیدگاه نمایندگان مجلس، در مقایسه با اعتبارات بیشتری که برای دیگر موارد غیرمستمر عمومی تخصیص داده بودند، روشن می­شود. برای مثال، بر اساس قانون بودجه سال 1312 ش هزینة اعتبار سیاست عشایری،تنها 50000 ریال از سیاست دفع ملخ بیشتر بوده است!

در همین سال، برای سال (1314)(2/ دوره نهم، 29 از قسمت ضمیمه مذاکرات ) میزان اعتبار برای سیاست عشایری در قسمت اعتبارات غیر مستمر عمومی را چنین پیش بینی کردند:

طبق پیش بینی نمایندگان مجلس باید 500000 ریال دیگر، برای سال آینده به اعتبار در نظر گرفته شده برای این برنامه در سال1314 افزود.

شایان یاد آوری است اگر با ذهنیت­های امروز که عملکرد پارلمان های مجرّب ومستقل دنیا را در خاطر دارد، به جایگاه نهاد مجلس در جریان تصمیم­گیری در دوره پهلوی که هنوز به بلوغ و تجربه کافی نرسیده بود، نگاه شود، نمی­توان روح حاکم بر سیاستگذاری ووضعیت نمایندگان را درک کرد. ذکر مثالی از وضعیت غیر معمول انتخابات در این دوره، شاید بتواند گوشه­ای از واقعیت را روشن سازد: سیف پور فاطمی در خاطرات خود ادعا نموده است که در انتخابات اصفهان در دوره رضا شاه، به جای او معلم ولیعهد؛ یعنی اوحدی سدهی(سیف پور فاطمی،1378: 906 )، بنا به درخواست ولیعهد به مجلس راه یافته بود. بدینسان، از امثال چنان نمایندگانی جز مهر تأیید زدن بر خواست حکومت، انتظار دیگری نمی­رفت.

دردآور آن که سوءشهرت مجالس دوره رضا شاهی از دید روزنامه تایمز هم پنهان نمانده وآن مجالس را به دلیل آن که "در تدوین قوانین هیچ گونه دخالت مؤثر" (شیخ الاسلامی، بی­تا،295 )نداشته­اند، ناکارآمدونمایندگان آن را فاقد جسارت لازم در رد لوایح دولتی توصیف کرده است.

3. هیأت وزیران

اکنون، گاه آن رسیده است تا به کارکردو جایگاه هیأت وزرا به عنوان یکی از ارکان سه گانه سیاستگذاری، در فرآیند تصمیم گیری برای ایلات و عشایر پرداخته شود.

اگرچه قانون اساسی شأن قانونگذاری برای هیأت وزیران قائل نشده است، اما این به معنی آن نیست که هیأت وزیران در تصمیمات اساسی کشور مشارکت نداشته است. تقدیم " لوایح " به وسیله وزیر مسؤول یا صدر اعظم به مجلس شورای ملی، براساس اصل 61 متمم قانون اساسی، جایگاه هیأت وزیران را در جریان تصمیم­گیری روشن می­سازد.گذشته از آن، هیأت وزیران از طریق گذراندن " تصویب نامه "، "اساسنامه " و " آیین نامه " و تقاضای اختیارات تام اقدام به تصمیم گیری و سیاستگذاری می­نمود.

شایان ذکر است که هیأت وزیران برای اجرای مصوّبات مجلس درباره ایلات و عشایر، با چندین تصویب نامه، چگونگی اجرای سیاست عشایری را برای ارگانهای ذی ربط روشن ساختند، اما هیچ وزیری در این دوره تقاضای اختیارات تام برای بهبود وضعیت ایلات و عشایر ننمود و تلاشهای نگارنده برای یافتن اساسنامه و آیین نامه­های از سوی هیأت وزرا که مقررات خاصی را برای اجرای سیاست عشایری تدوین نموده باشد، تا لحظه نگارش این مطالب با توفیق همراه نبوده است. از شواهد امر چنین بر می آید که هیأت وزرا در این قسمت به "قدرت حداقلی "خود در ازای "قدرت حداکثری"رضاشاه در روند سیاستگذاری برای ایلات وعشایر بسنده نموده­اند.

با وجود این، هیأت دولت به اتکای همان قدرت حداقلی، هم در سیاستگذاری و هم در اجرا در تعیین خطوط کلی سیاست عشایری مشارکت نمود و وزارتخانه های مختلف، مانند جنگ، داخله، مالیه، دربار، معارف و عدلیه، هر کدام درگیر اجرای قسمتی از سیاست عشایری شدند، که برای رعایت اختصار، تنها به ارائه فهرستی از تصویب نامه­ها و بخشنامه­های دولتی که نگارنده از خلال بررسی اسناد متعدد سازمان اسناد ملی ایران اسخراج نموده، اکتفا می­شود.

فهرست برخی از تصویب نامه­ های دولتی برای ایلات و عشایر

از تصویب نامه­ های هیأت دولت چنین بر می آید که از نوزده مورد تصویب نامه­های دولت، ده مورد مربوط به ایلات لر، اعم از بختیاری، لرهای لرستان و کهگیلویه و بویر احمدی است و یازده تصویب­نامه دولت در باره اسکان است و هر دو نشان دهندة اهمیت سیاست اسکان نسبت به سایر بر نامه­های دولت و اهمیت این سیاست در قبال لرهاست که باپافشاری بر سر تداوم حیات سنتی ایلی و عشیره­ای و ایستادگی در مقابل دولت پهلوی بر پیچیدگیهای سیاست عشایری می­افزودند.

ب) فهرست بخشنامه های صادره برای ایلات و عشایر از 1304تا1320